I OSK 197/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-18	
Data wpływu	2014-01-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Robert Sawuła /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 600/13	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 89, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172; art. 4, art. 5; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 14 ust. 5 pkt 1; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7, art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin-Południe delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie Tomasza Orłowskiego skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 600/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Radom - Zachód na uchwałę Rady Miejskiej w Skaryszewie z dnia 30 września 2011 r. nr XI/86/2011 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2013 r., VIII SA/Wa 600/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Radom - Zachód na uchwałę Rady Miejskiej w Skaryszewie z 30 września 2011 r. nr XI/86/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Rada Miejska w Skaryszewie 30 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XI/86/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie w Samorządowym Przedszkolu prowadzonym przez Gminę Skaryszew (dalej: "uchwała").

W § 1 ust. 1 i 2 uchwały podano, że bezpłatne usługi świadczone przez przedszkole w zakresie podstawy programowej wynoszącej 5 godzin dziennie realizowane będą w godz. 8 – 13, natomiast w § 2 postanowiono, że opłata za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym ww. wymiar zajęć wynosić będzie 0,22 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń w godz. 13 – 15 i uwarunkowana będzie obecnością dziecka. W przepisie tym określono także szczegółowo zakres realizowanych zadań opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych, zaś w § 3 uchwały wskazano, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczenia ustalana będzie, jako iloczyn liczby godzin zajęć i stawki godzinowej, o której mowa w § 2. W § 4 uchwały stwierdzono, że szczegółowy zakres tych świadczeń w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej określać będzie umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. W przypadku nieobecności dziecka opłata za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć podlega zwrotowi za każdy dzień nieobecności dziecka (§ 5 uchwały), opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych (§ 6 uchwały), wykonanie uchwały powierzono burmistrzowi, postanawiając jednocześnie, ze traci moc uchwała Rady Miejskiej w Skaryszewie Nr III/6/2010 z 15 grudnia 2010 r. Stwierdzono ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą od 1 września 2011 r.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego Radom - Zachód w Radomiu do WSA w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności skarżący zarzucił temu aktowi rażące naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "Uso") poprzez ustanowienie w § 2 uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń, czyli przez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna.

W ocenie skarżącego prokuratora uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych, jak też określać co składa się na każde z nich, a ponadto wskazywać wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Za niedopuszczalne natomiast uznano ustalenie jednej zbiorczej opłaty, niezależnej od wskazanych wyżej czynników. Uchwała nie zawiera też jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, jak również wyjaśnienia jej wysokości. Wadliwe było także samo określenie opłaty przez odwołanie się do ułamka powiązanego ryczałtowo ze stawką minimalnego wynagrodzenia za pracę (którego wysokość ustalana jest przez inny podmiot), ponieważ sposób ustalenia odpłatności powinien opierać się na kalkulacji ekonomicznej.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Skaryszew wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym znalazło się zobowiązanie do uwzględnienia skargi we własnym zakresie i podjęcie nowej uchwały w terminie do 30 września 2013 r.

Na rozprawie 16 października 2013 r. prokurator podtrzymał skargę, cofając zarzut dotyczący naruszenia zasady ekwiwalentności.

Oddalając skargę WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszała prawa w rozumieniu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "Ppsa") w zw. z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej: "Usg"). Sąd wojewódzki podkreślił, że w ostatnio powołanym przepisie sankcję nieważności powiązano z charakterem naruszeń prawa, tj. czy były one istotne czy nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i zalicza się do nich m. in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W grupie tej wymienia się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy lub bez podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Mając na uwadze powyższe, WSA w Warszawie uznał, że kontrolowana uchwała takich kwalifikowanych wad nie zawierała. Została ona podjęta przez właściwy organ oraz na podstawie i w zgodzie z obowiązującym prawem. Nie naruszono także procedury jej uchwalania. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu braku ekwiwalentności świadczeń, która to zasada w omawianym przypadku nie znajdowała zastosowania. Przedmiotowa opłata powinna być bowiem uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, na co uwagę zwrócono np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12. Uwzględniając wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującą w 2011 r. na poziomie 1.386 zł, wysokość ustalonej opłaty miała zatem wymiar symboliczny. Nie było więc konieczne przeprowadzanie kalkulacji ekonomicznej udzielanych świadczeń i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu w przedszkolu usługą. Stanowisko takie byłoby natomiast zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez przedszkole, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

WSA w Warszawie nie stwierdził również innych naruszeń prawa. Wprawdzie z § 9 uchwały wynikało, że weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., a zatem aktowi temu nadano wsteczną moc obowiązującą, to jednak możliwość taka wynikała z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"). Nowa regulacja polepszyła sytuację zobowiązanych do ponoszenia opłat, ponieważ ustaliła je na poziomie uzależnionym od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, poprzednio zaś pobierano miesięczną opłatę ryczałtową.

Skargę kasacyjną od wyroku z 16 października 2013 r. wniósł Prokurator Okręgowy w Radomiu, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 174 pkt 1 Ppsa wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej") przez przyjęcie, że Rada Miejska w Skaryszewie ustalając treść § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 z w zw. art. 6 ust 1 pkt 2 Uso upoważniał radę gminy wyłącznie do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania wychowania i opieki w przedszkolu oraz opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki niezależnie od tego, czy świadczenia te mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, czy też nie,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, a także art. 3531 Kodeksu cywilnego, przez przyjęcie że § 4 i § 5 uchwały mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso i nie naruszają zasady swobody umów, pomimo że wskazane przepisy uchwały wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów, ponieważ art. 14 ust. 5 pkt 1 z w zw. art. 6 ust 1 pkt 2 Uso upoważniał Radę Miejską wyłącznie do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli, a tym samym brak było kompetencji do upoważnienia przedszkola w akcie prawa miejscowego do określania w drodze umownej zakresu świadczeń przekraczających realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ani też do ustalenia zasad i warunków zwrotu opłaty za świadczenia przedszkola,

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso przez przyjęcie, że wskazanie w § 6 uchwały, iż opłata nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy norma kompetencyjna wynikająca z 14 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso upoważniała radę do określenia wszystkich opłat za świadczenia przedszkoli w czasie przekraczającym ich bezpłatny wymiar,

4. art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że nadaniu uchwale wstecznej mocy obowiązującej nie stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy pozostawało ono w sprzeczności z tymi zasadami.

Skarżący kasacyjnie podał, że akty prawa miejscowego powinny być wydawane na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Natomiast uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli narusza je w sposób istotny. Następnie zwrócił uwagę, że od 1 września 2010 r. – zgodnie z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso, opłata za pobyt dziecka w przedszkolu może być powiązana jedynie z czasem tego pobytu przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie. A zatem, w granicach upoważnienia ustawowego, organ uprawniony był do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania i wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie wykraczającym poza bezpłatny wymiar zajęć. Tak więc, w aktualnym stanie prawnym ustalenie opłaty nie jest powiązane z realizacją podstawy programowej, na co uwagę zwrócił sąd I instancji. Jednak sąd ten nie dostrzec miał, że prawodawca lokalny podejmując zaskarżoną uchwałę oparł się na treści powołanych przepisów sprzed 1 września 2010 r., ponieważ nawiązał w niej do podstawy programowej w § 1 i 4 uchwały. Naruszenie to w ocenie skarżącego nosiło znamiona istotnego. Ponadto, skoro rada została upoważniona tylko do ustalenia opłaty, to nie mogła postanowić, że szczegółowy zakres świadczeń zostanie określony w umowie. Nakładając na rodziców obowiązek ich zawierania naruszono zasadę swobody kontraktowania określoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie niezgodna z prawem była również treść § 5 uchwały, która przewiduje, że w przypadku nieobecności dziecka opłata podlega zwrotowi za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć za każdy dzień jego nieobecności, ponieważ narusza ona zasadę ekwiwalentności oraz mającą swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP zasadę określoności przepisu, który jest niejednoznaczny. Uregulowanie to także nie znajdowało podstawy kompetencyjnej. Za istotnie naruszający prawo uznano § 7 uchwały w zakresie stanowiącym, że opłata nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, ponieważ art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso zezwalał na określenie opłaty za wszystkie świadczone usługi w czasie wykraczającym poza bezpłatny wymiar zajęć. Ponadto, spornemu aktowi nadano moc wsteczną, skoro została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym z 22 października 2011 r. z mocą od 1 września 2011 r. Jednak dla takiej decyzji prawodawcy lokalnego nie było odpowiedniego uzasadnienia, które pozwalałoby na odstępstwo od ogólnych zasad określonych w art. 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ponieważ poprzednia uchwała z 15 grudnia 2010 r., przy uwzględnieniu przewidzianej w niej bonifikaty dla niektórych rodziców, była dla nich korzystniejsza, wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w Warszawie. Z podanych względów, w ocenie Prokuratora Okręgowego w Radomiu, sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W trakcie rozprawy prokurator popierając skargę kasacyjną wywodził, że w sprawie doszło do naruszenia upoważnienia ustawowego dla czterech grup zagadnień: nawiązania do podstawy programowej, zawierania umów cywilno-prawnych, możliwości odstąpienia od pobierania opłaty w określonych przypadkach, wstecznej mocy obowiązującej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadnie sąd I instancji zwrócił uwagę, analizując podstawę prawną swego orzekania w sprawach ze skarg na uchwałę rady gminy, tj. art. 147 § 1 Ppsa, że jego stosowanie winno uwzględniać stopniowalne formy naruszenia prawa, ujęte w art. 91 Usg. W myśl art. 91 ust. 1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 89 cyt. ustawy. Z kolei w myśl art. 91 ust. 4 Usg "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Oznacza to w praktyce, że tylko "istotne" naruszenie prawa przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w analizowanym przypadku dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez sąd administracyjny. Przesłanek takich nie dopatrzono się rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Radom-Zachód, a stanowisko to Sąd uznaje za odpowiadające prawu. Dodać należy, że skarga prokuratora rozpoznawana przez sąd wojewódzki ograniczała się do zarzutu ustanowienia stałej, zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania przez przedszkole świadczeń, w oderwaniu od realnej wartości tych świadczeń. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczając się do zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez nadanie skarżonej do WSA w Warszawie uchwale mocy wstecznej. Sąd wojewódzki zasadnie przywołał stanowisko prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 września 2000 r., K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186), afirmujące możliwość nadania aktowi normatywnemu w oznaczonych okolicznościach wstecznej mocy obowiązującej. Wedle art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przepisy art. 4 cyt. ustawy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli "zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Sąd wojewódzki wskazując na "symboliczny" wymiar ustalonej w uchwale opłaty za świadczenia w przedszkolu samorządowym, uznał za oczywiste, że nowa regulacja pozwala rodzicom dzieci nie ponosić opłat za świadczenia za 5 godzin opieki, ponad ten okres opłata jest należna wyłącznie za rzeczywisty czas, w którym udzielane są świadczenia. W zestawieniu z dotychczasowym reżimem, przewidującym ryczałtową odpłatność nie powiązaną z czasem przebywania dziecka w przedszkolu, nowy model regulacji jest korzystniejszy dla rodziców dzieci korzystających z przedszkoli, co doprowadziło sąd a quo do wniosku, że regulacja zawarta w § 9 uchwały nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa. Ze stanowiskiem tym polemizuje skarżący kasacyjnie Prokurator Okręgowy w Radomiu. Eksponuje on, że z przywołanego przez sąd I instancji stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynika, że retroakcja byłaby dopuszczalna i nie stanowiłaby naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, o ile nowe przepisy nie pogarszałyby sytuacji niektórych adresatów danej normy prawnej. Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie prokuratora, jakoby uchwała sprowadzała się li tylko do nałożenia na adresatów oznaczonych obowiązków. W takim postrzeganiu przedmiotu skarżonej do sądu wojewódzkiego uchwały nie sposób stracić z pola widzenia dotychczasowej regulacji. Nie jest tak, jakby to wynikało z argumentacji strony skarżącej kasacyjnie (s. 12 skargi kasacyjnej), że dopiero przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Skaryszewie wprowadziła obowiązek uiszczania opłat z tytułu świadczeń udzielanych w przedszkolu samorządowym. Taki obowiązek uiszczania opłat z tego tytułu, że dziecko korzysta ze świadczeń oferowanych przez przedszkole, istniał poprzednio, co zresztą w samej skardze kasacyjnej dostrzeżono, wskazując na poprzednią uchwałę Rady Miejskiej w Skaryszewie z 15 grudnia 2010 r., nr III/6/2010. O ile skarżący kasacyjnie przyznaje, że nowa wysokość ustalania opłaty za usługi przedszkola samorządowego jest korzystna dla pewnej grupy rodziców, to ma być niekorzystna dla tych rodziców, których dzieci korzystają z przedszkola "w pełnym zakresie", zwłaszcza przy uwzględnieniu 50% bonifikaty. Stanowiska skarżącego kasacyjnie prokuratora tak argumentującego Sąd nie podziela. Przede wszystkim stanowisko o korzystniejszym wymiarze ponoszonych opłat przez oznaczoną grupę rodziców dzieci korzystających z przedszkola nie została poparte żadnym wyliczeniem, co prowadzi do wniosku, że argumentacja w tym obszarze skargi kasacyjnej ma wyłącznie werbalny charakter. Nie sposób także nie zgodzić się z wywodem sądu wojewódzkiego odnośnie skali korzyści, jakie odnieśli wszyscy rodzice dzieci korzystających z przedszkola samorządowego, na nowej regulacji zawartej w przedmiotowej uchwale. To, że niektórzy adresaci uchwały skorzystali więcej, z uwagi na uzależnienie wysokości opłaty od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu, nie stanowi, w ocenie Sądu, dostatecznego powodu do podzielenia argumentacji prokuratora w aspekcie niewłaściwego zastosowania art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Katalog zasad demokratycznego państwa prawa z całą pewnością uwzględnia konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), co dodatkowo przekonuje, że treść § 9 skarżonej uchwały nie uchybia cyt. przepisowi prawa materialnego. Dla tego wniosku istotne jest także i to, że kwestionowana uchwała została podjęta 30 września 2011 r., zatem jej retroaktywne stosowanie odnosiło się wyłącznie do okresu 1 miesiąca czasu.

Nie jest, zdaniem Sądu, uzasadniony zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadziło się w skardze kasacyjnej do przywołania, niekiedy in extenso, obszernych fragmentów prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., IV SA/Po 393/13 (cbosa.nsa.gov.pl). Posiłkując się tam sformułowanymi wywodami Kasator eksponuje, że § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały, w którym postanowiono, że "usługi świadczone przez Samorządowe Przedszkole prowadzone przez Gminę Skaryszew w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie" stać ma w sprzeczności z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso. Cyt. przepis określa z kolei, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zwrócić należy jednakowoż uwagę, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 Uso przedszkolem publicznym jest przedszkole, które jednocześnie "realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego". Sformułowanie zawarte w inkryminowanej uchwale w jej § 1 ust. 1 nie oznacza sprzeczności z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso w stopniu nakazującym przyjęcie, że było to istotne naruszenie prawa. Cyt. przepis uchwały nie jest także w takim samym stopniu sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania stanowiącym wówczas, iż organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Uwypuklić należy, że § 1 kwestionowanej uchwały należy uwzględniać całościowo, bowiem w jego ust. 2 Rada Miejska w Skaryszewie postanowiła, że "Podstawa programowa realizowana jest od godz. 8.00 do godz. 13.00", w ten sposób rada wykonała swoją kompetencję, skoro jako organ prowadzący przedszkole ustaliła czas "zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 Uso wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie, w tym czasie powinno ono realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, LEX nr 1360811). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść § 1 skarżonej przez prokuratora uchwały nie narusza wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Uso. Nie jest podobnie sprzeczny powyższy przepis uchwały z § 115 Zasad techniki prawodawczej, wedle którego "W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), stosowanym z mocy § 143 cyt. Zasad odpowiednio do aktów prawa miejscowego. Rada była upoważniona ustawowo do określenia czasu, w którym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso zapewnia się w publicznym przedszkolu bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Niesporne jest przy tym, że wszystkie usługi realizowane w ramach podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie są bezpłatne (§ 1 ust. 1 uchwały). Zdaniem Sądu spostrzeżenie to nakazuje uznać, że nie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad naruszenia prawa, w szczególności nie naruszono art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiących odpowiednio, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", oraz że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Oczywiście zgodzić można się z wywodem Kasatora, że okolicznością prawnie irrelewantną z punktu widzenia opłat jest rodzaj udzielanych świadczeń, a zatem to, czy mieszczą się one w zakresie podstawy programowej, czy też nie. Nawet to jednak może stanowić co najwyżej podstawę uznania, że doszło do naruszenia prawa (Zasad techniki prawodawczej), ale nie w stopniu istotnym, skoro brak potrzeby powtarzania w akcie prawa miejscowego sformułowań zawartych w akcie rangi ustawowej. W takim przypadku sprzeczność z zasadami techniki prawodawczej bez naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, nakazywałaby uznać, że naruszenie to miałoby charakter nieistotny (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Zarzuty naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w powiązaniu z art. 353¹ Kodeksu cywilnego w odniesieniu do § 4 kwestionowanej uchwały nie poddają się kontroli instancyjnej. Inkryminowany przepis uchwały stanowi, że "Szczegółowy zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem, a rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka)". Z kolei przepis art. 353¹ Kodeksu cywilnego stanowi, że "Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". W zaskarżonym wyroku sąd I instancji nie stosował powyższej normy, koncentrując swe rozważania wyłącznie na § 1, 2 i 9 skarżonej uchwały. Uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku w ogóle nie odnosi się do treści § 4 uchwały, dlatego Sąd nie może w tym zakresie dokonać oceny prawidłowości zastosowania powołanych w tych zarzutach przepisów.

Z podobnych względów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w odniesieniu do treści § 5 kwestionowanej uchwały. Rada Miejska w Skaryszewie w cyt. przepisie postanowiła, że "W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega opłata za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć za każdy dzień jego nieobecności". Podnosząc naruszenie zasady ekwiwalentności opłaty oraz niejednoznaczność treści cyt. przepisu Prokurator Okręgowy w Radomiu dowodzi, że Rada Miejska w Skaryszewie przekroczyła granice upoważnienia ustawowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który jako jeden z sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zarzut skargi kasacyjnej odnośnie § 5 uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniem Kasatora treść cyt. przepisu nie jest niejasna, wynika z niego, że wolą prawodawcy lokalnego było to, aby za dzień nieobecności dziecka w przedszkolu uiszczona opłata "za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć", czyli wymiar określony dyspozycją § 1 ust. 1 uchwały (5 godzin dziennie, które są realizowane bezpłatnie), podlegała zwrotowi. W ocenie Sądu, niezależnie od tego że sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku kwestii tej nie analizował, taka regulacja nie narusza w stopniu istotnym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z mocy art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso rada gminy zyskała upoważnienie do tego, by określić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W tej delegacji nie wskazano sposobu ustalania opłaty np. w stosunku dziennym, miesięcznym czy godzinowym. Nieobecność dziecka w przedszkolu została uznana przez radę miejską za okoliczność przedmiotowo istotną dla określenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 Uso. Z tej przyczyny treść § 5 uchwały nie oznacza, że została przekroczona granica upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 pkt 1 Uso.

Zdaniem Sądu w realiach kontrolowanej sprawy, wadliwie sformułowany został zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uso w odniesieniu do § 6 uchwały. Zgodnie z art. 176 Ppsa określającym pewien rygoryzm formalny skargi kasacyjnej powinna ona zawierać m. in. "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przepisy nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to niemniej należy przyjąć, że jego funkcją jest wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy. Oznacza to, że uzasadnienie musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. Gdy zarzuty te kierowane są wobec oznaczonych przepisów aktu prawa miejscowego (konkretnych części skarżonej uchwały) musi istnieć zgodność między przedmiotem zarzutu i jego uzasadnieniem. Tymczasem o ile z petitum skargi kasacyjnej wynika, że Kasator kwestionuje część treści § 6 uchwały Rady Miejskiej w Skaryszewie, o tyle w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sposób istotny ma naruszać prawo § 7 uchwały. § 7 uchwały stanowi, że "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy", z kolei w § 6 postanowiono, że "Opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych". Tej sprzeczności między petitum skargi kasacyjnej, a jej uzasadnieniem Kasator nie wyjaśnił, nie uczyniono tego także w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie jest rolą tego Sądu usuwanie wątpliwości, związanym z nieprecyzyjnym określeniem zakresu przedmiotowego zarzutów kasacyjnych. Z tych względów tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli.

Z powyższych przyczyn skargę jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach oddalono, na zasadzie art. 184 Ppsa.