Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały częściowo; a to w zakresie rysunku graficznego - strefy zieleni w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] jedn. ewidencyjna Ś.; II. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz K. Z. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LIII/1464/21 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz".

Skarżący wskazał, że zaskarża ww. uchwałę w części dotyczącej ustaleń planistycznych dla nieruchomości której jest współwłaścicielem, oznaczonej jako działka ewidencyjna o nr [...], obr. 120, jedn. ewid. Śródmieście (Rynek Kleparski) w Krakowie, objętej księgą wieczystą o nr [...] tj. w zakresie wprowadzenia na terenie nieruchomości strefy zieleni.

Zaskarżonej uchwale Rady Miasta Krakowa skarżący zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu poprzez:

1. ustalenie dla nieruchomości strefy zieleni, której nie przewidują zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (ujednoliconego uchwałą Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), pomimo że nieruchomość znajduje się w całości w obszarze oznaczonym w Studium symbolem "UM" - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", gdzie przewiduje się wyłącznie powierzchnię biologicznie czynną dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (UM) wynoszącą min. 20%, a tym samym naruszenie ustaleń Studium (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.);

2. przekroczenie przez organ granic przysługującego organowi władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) oraz naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżącego do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji nowej zabudowy na terenie nieruchomości, podczas gdy w szczególności przesunięcie w ramach granic nieruchomości strefy zieleni (bez zmniejszania jej powierzchni), zgodnie z postulatami zgłaszanymi przez skarżącego w toku procedury planistycznej, umożliwiłoby realizację nowej zabudowy na terenie nieruchomości (art 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art 64. ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740);

3. niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym polegające na "grupowaniu" uwag, w tym uwag zawierających przeciwstawne wnioski i argumentację, oraz rozpatrywanie łącznie tak "pogrupowanych" uwag przez Radę Miasta Krakowa;

4. nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu planu poprzez uznanie, iż postulowane w uwagach skarżącego przeznaczenie nieruchomości pozostawałoby w zgodzie z treścią studium (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa w zakresie w jakim na rysunku planu dla nieruchomości przewidziano strefę zieleni lub stwierdzenie opisanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa w zakresie obejmującym nieruchomość, ewentualnie o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa w całości. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że na rysunku planu przedmiotową nieruchomość objęto strefą zieleni, dla której ustala się: (i) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%; (ii) nakaz ochrony i/lub kształtowania zieleni wysokiej; (iii) zakaz lokalizacji budynków; (iv) dopuszczenie parkingów i miejsc postojowych w układzie podziemnym; (v) dopuszczenie nowych nasadzeń i uzupełnienia zieleni; (vi) dopuszczenie lokalizacji placów zabaw. Skarżący wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana jest kamienicą frontową w ramach zabudowy pierzejowej, stąd też możliwość realizacji na terenie nieruchomości parkingów i miejsc postojowych w układzie podziemnym, z racji braku jakiegokolwiek uzasadnienia ekonomicznego, pozostaje zapisem zupełnie martwym. W konsekwencji względem nieruchomości wyłączono możliwość realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy.

Skarżący nadmienił, że czynnie uczestniczył w toku przedmiotowej procedury planistycznej występując pisemnie pierwotnie o wykreślenie z projektu planu strefy zieleni oznaczonej na terenie nieruchomości , a następnie przesunięcie przedmiotowej strefy zieleni jedynie w ramach granic nieruchomości, z zachowaniem jednak całej powierzchni tej strefy zieleni. Swoje postulaty skarżący przestawił także w trakcie dyskusji nad projektem, na posiedzeniu Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska UMK oraz na sesji Rady Miasta Krakowa. Wystąpienia swoje kierował również pocztą elektroniczną. Podejmowane działania okazały się bezskuteczne.

Wedle postanowień obowiązującego na przedmiotowym terenie Studium, Nieruchomość objęta jest symbolem "UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", gdzie dopuszcza się:

A) Funkcję podstawową:

• Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie;

• Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowano jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

B) Funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Ponadto, zgodnie z treścią pkt III.1.2.8 "Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią" - Tom III Studium "Wytyczne do planów miejscowych" sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Tymczasem, w jednostce strukturalnej nr 2 "Pierwsza obwodnica", w ramach której znajduje się nieruchomość, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem "UM" wskazuje się jedynie, iż powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej UM1 wynosi min. 20%. Poza powyższą regulacją, studium dla tego obszaru nie dopuszcza dalej idących ingerencji w prawo własności, w szczególności nie dopuszcza wprowadzania na terenie na którym znajduje się nieruchomość skarżącego jakichkolwiek innych stref zieleni. Natomiast, zgodnie § 8 ust. 3 pkt 3 planu, dla terenu nieruchomości wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy, gdy tymczasem postanowienia Studium wskazywały jedynie na konieczność zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 20%, a w konsekwencji z dopuszczeniem realizacji nowej zabudowy na tym terenie. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż postanowienia Studium nie wprowadzały względem nieruchomości zakazu lokalizacji budynków, ponieważ nawet przy zapisach o konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej dopuszczalnym jest realizacja budynków poprzez zastosowanie przykładowo "zielonych tarasów" czy też "ogrodów pionowych", co wynika choćby z treści art. 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. z 2019 r. poz. 1065), gdzie zdefiniowano pojęcie terenu biologicznie czynnego.

Z tych też względów wprowadzenie na obszarze nieruchomości strefy zielonej, która wyłącza realizację na tym terenie jakiejkolwiek nowej zabudowy, wobec postanowień Studium stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącego i pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium. Skarżący nadmienił przy tym, że nabył nieruchomość od Gminy Miejskiej Kraków, gdzie w toku postępowania o zniesienie współwłasności pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków podnosił, iż nieruchomość ma charakter budowlany i tak też wyceniono nieruchomość przyjmując do wyceny nieruchomości zabudowane lub o charakterze budowlanym.

Ponadto, w ocenie skarżącego, wynikająca z planu lokalizacja strefy zieleni na terenie nieruchomości stanowi nieuzasadnioną i nieuprawnioną ingerencję w prawo własności, w tym wynikające stąd podmiotowe prawo do zabudowy, ponieważ przyświecające organowi cele m.in. ochrona istniejącej zielenił można było w całości osiągnąć na nieruchomości skarżącego poprzez przesunięcie strefy zieleni w ramach nieruchomości bez ograniczenia powierzchni strefy zieleni wyznaczonej w ramach nieruchomości, co jednocześnie umożliwiłoby skarżącemu realizację prawa do zabudowy nieruchomości w tej części niezabudowanej. Nieruchomość stanowi bardzo małą działkę ewidencyjną ze ściśle określonymi możliwościami zabudowy. Jedyna możliwość zabudowy nieruchomości , która byłaby zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to realizacja zabudowy w granicy działki [...] z działką nr [...] i [...]. tj. bezpośrednio przy ścianie budynków istniejących. Natomiast przewidziane w planie miejscowym usytuowanie strefy zieleni, całkowicie uniemożliwia jakąkolwiek przyszłą zabudowę. Tymczasem, przy zachowaniu przyjętej w planie powierzchni strefy zieleni, zupełnie możliwym i racjonalnym rozwiązaniem było wykonanie nieistotnej dla całego założenia planu zmiany usytuowania strefy zieleni w obrębie tej samej nieruchomości oraz o tej samej powierzchni, od strony działki nr [...] i działki nr [...]. Powierzchnia strefy zieleni na przedmiotowej nieruchomości nie uległaby zmianie, a nieruchomość ta nie traciłaby swojej wartości i możliwości urządzenia.

Ponadto, dzięki tej nieznacznej korekcie planu, powierzchnia zieleni pozostaje bez zmian, a jest usytuowana na tej samej nieruchomości, w tej samej wewnętrznej przestrzeni, a działka nr [...], zgodnie z założeniem, pozostaje działką budowlaną możliwą do zabudowy, tak jak było to określone w momencie jej nabycia przez skarżącego od Gminy Miejskiej Krakowa. Uwzględnienie tej nieznacznej zmiany usytuowania strefy zieleni w żaden negatywny sposób nie wpływa na aranżację i zagospodarowanie terenu wewnętrznych oficyn w tej części zabudowy, a ponadto powierzchnia przyjętej strefy zieleni pozostaje bez zmian i sąsiaduje z już zaplanowaną jej częścią na działce nr [...] i stanowi jej powiększenie, umożliwiając atrakcyjne zagospodarowanie dla działek nr: [...], [...] i [...]. Obecnie na terenie przedmiotowej nieruchomości nie ma jakichkolwiek drzew i krzewów. Z tych też względów, zdaniem skarżącego, nie wystąpiły żadne względy natury faktycznej lub prawnej uniemożliwiające uwzględnienie postulatu skarżącego o przesunięcie strefy zieleni w ramach granic nieruchomości bez jednoczesnego ograniczania powierzchni tejże strefy zieleni, a przy zachowaniu możliwości zabudowy części terenu nieruchomości .

Zdaniem skarżącego objęcie nieruchomości strefą zieleni oraz brak uwzględnienia postulatu skarżącego co do przesunięcia tej strefy zieleni w ramach nieruchomości celem umożliwienia realizacji przez skarżącego podmiotowego prawa do zabudowy nieruchomości, przy jednoczesnym całkowitym braku objęcia strefami zieleni innych nieruchomości, na których zlokalizowana jest zieleń, drzewa itp., świadczy o wybiorczym podejściu organu do kwestii ochrony zieleni, a co za tym idzie

nierównym traktowaniu właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w granicach planu.

Powyższy zarzut został opatrzony przykładami dotyczącymi przeznaczenia ustalonego dla poszczególnych nieruchomości oraz niekonsekwencji organu rozpoznawaniu uwag mieszkańców.

Zdaniem skarżącego, organ przekroczył dopuszczalne granice władztwa planistycznego naruszając tym samym dyspozycje art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64. ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., które kształtują treść prawa własności oraz ustawowe granice jego wykonywania. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego rozpatrzenia uwag do planu skarżący wskazał, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Tymczasem w niniejszym przypadku "pogrupowano'' nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi i tak przygotowane pakiety uwag poddano pod głosowanie Rady Miasta Krakowa. Uwagi zgłoszone skarżącego o wykreślenie albo przesuniecie strefy zieleni na nieruchomości znalazły się w pakiecie z innymi uwagami dotyczącymi usunięcia strefy zieleni, zmniejszenia strefy zieleni, ale także z uwagami dotyczącymi przywrócenia strefy zieleni. Abstrahując już od dopuszczalności "grupowania" uwag, co zdaniem skarżącego jest działaniem nieznajdującym oparcia w przepisach prawa, zupełnie bezpodstawnym i nieuprawnionym zabiegiem jest zgrupowanie uwag o przeciwstawnej treści i wynikłej stąd fundamentalnie odmiennej argumentacji, a następnie poddanie ich pod głosowanie organu uchwałodawczego. Powyższe w sposób istotny narusza procedurę planistyczną, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały poprzez oczywiste naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wyżej wskazanym. Zresztą rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uwag do projektu planu jest identyczne z listą przekazaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, w istocie stanowi więc stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, a nie Rady Miasta Krakowa. Dla wzmocnienia swojej argumentacji skarżący odwołał się do orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kleparz".

Dalej, odnosząc się do interesu prawnego skarżącego organ wskazał, że skarżącemu przysługuje prawo własności działki nr [...] obręb 120 jednostka ewidencyjna Śródmieście, objętej księgą wieczystą nr [...] Dla przedmiotowej nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym ustalono następujące przeznaczenie: Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony symbolem MW.34, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Wyznaczony Teren MW.34 obejmuje, oprócz działki nr [...] stanowiącej podwórko kamienicy pod adresem: [...] (wnętrze kwartału), również nieruchomości zabudowane budynkami pod adresami: ul. [...], [...], [...]. Organ przedstawił również postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa dla przedmiotowych działek znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Organ wskazał, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru ,,actio popularis". Skarżący nie wykazał, aby wszystkie ustalenia planu miejscowego naruszały jego interes prawny w związku z tym, żądanie stwierdzenia nieważności całości planu miejscowego wykracza poza jego interes prawny i nie powinno zostać uwzględnione już tylko z tego powodu.

Celem sporządzenia planu miejscowego była ochrona istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy, a także ochrona i kształtowanie zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy. Realizacja celu sporządzania planu, przy równoczesnym zastosowaniu wskazań zawartych w Studium, tj. uzupełnienia i otworzenia zabudowy w lokalizacjach historycznej zabudowy, wiąże się z jej uzupełnieniem w pierzei ulic, a nie z zabudową wnętrz kwartałów (podwórek i dziedzińców). Działka skarżącego stanowi podwórko budynku pod adresem [...] - wnętrze kwartału bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W przypadku realizacji nowej inwestycji kubaturowej w podwórku, zgodnie z zapisami planu miejscowego, konieczne jest zapewnienie miejsc postojowych. Ich lokalizacja musi być wykazana w obszarze objętym zakresem wniosku o pozwolenie na budowę (w granicy obszaru inwestycji), co w sytuacji kamienicy frontowej, która nie ma bramy wjazdowej, może być trudne do zrealizowania. Dla budynku frontowego pod adresem [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków, w ramach dopuszczonych prac inwestycyjnych dopuszczono jedynie podniesienie górnej krawędzi elewacji tylnej budynku frontowego. Zapisy nie dopuszczają zmian w elewacji frontowej w zakresie wykonania wjazdu na podwórko, tak jak w przypadku zapisów dla budynku przy ul. [...]

zawartych w § 7 ust. 7 pkt 5:"g) dodatkowo dla budynku przy ul. [...] dopuszcza się bramę wjazdową w skrajnej osi (w południowej części działki), w nawiązaniu do artykulacji elewacji". W toku prac nad planem i wprowadzanych zmian w zakresie ustaleń dla podwórek w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami: Św[...] nastąpiła korekta zasięgu strefy zieleni na etapie opiniowania i uzgodnień: Zgodnie z opinią MKUA (wykonanym koreferatem) dla stref zieleni wprowadzono korekty zarówno w części tekstowej jak i graficznej projektu planu. W opracowanym do projektu planu Koreferacie autorstwa prof. arch. A. B., zwrócono uwagę na potrzebę wprowadzenia dodatkowych zmian: "Nie podważając ustaleń dotyczących kategorii "strefy zieleni wnętrz urbanistycznych w kwartałach zabudowy, należałoby doprecyzować kryteria wyznaczenia tych stref. Na rysunku planu są one zaznaczone w kwartałach zabudowy o bardzo zróżnicowanej powierzchni - np. zieleń niektórych podwórek w kwartale ograniczonym ulicami: [...] (MW/U.12). Ponadto oznaczenie graficzne wyżej wymienionej kategorii znalazło się na [...]KP.1) i Placu Dworcowym im. J. N.-J. (KP. 2) - a więc poza kwartałami zabudowy. Natomiast brak takiego oznaczenia w kwartale zabudowy [...] mimo istnienia tam terenów zielonych (niezależnie od zapisów ZP.38, ZP.39, ZP.40, ZP.41, ZP.42, ZP.43) powierzchniowo nie mniejszych niż zieleń podwórkowa w kwartałach zabudowy kamienicznej".

Zmiany w zakresie ustaleń planu miejscowego były wprowadzane nie tylko na etapie opiniowania i uzgodnień, ale również na etapie rozpatrywania uwag, w zakresie zgodnym z zapisami Studium i wyznaczonymi celami sporządzania planu. Jednak na żadnym etapie nie były to zmiany doprowadzające do nadmiernej intensyfikacji zabudowy, w tym zabudowy podwórek, realizowanej poprzez pomniejszanie istniejących terenów zielonych. W świetle zapisów Studium pow. biologicznie czynna nie może być niższa niż 20%, zatem ustalony w planie minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 16% dla Terenu MW.34 (ze względu na istniejące zainwestowanie zastosowano przysługujące jednostce nr 2 odstępstwo), a w strefie zieleni min. 60% jest zgodne ze Studium. Ustalony kierunek rozwoju UM, nie wyklucza możliwości ograniczenia nowej zabudowy, również poprzez wyznaczenie stref zieleni, szczególnie w sytuacji, w której równocześnie ustalenia Studium wprowadzają obowiązek ochrony przed zabudową wnętrz kwartałów. Na wykluczenie z możliwości zabudowy wpływ ma nie tylko wyznaczenie strefy zieleni, ale również brak możliwości spełnienia wymogów zapewnienia miejsc postojowych w obszarze objętym ewentualnym wnioskiem o pozwolenie na budowę (w terenie inwestycji).

Organ podniósł, że w toku procedury planistycznej określonej ustawą nie został

złożony wniosek/uwaga o przesunięcie strefy zieleni. Kwestia jej przesunięcia nie była przedmiotem rozważań w okresie rozpatrywania uwag złożonych do projektu planu w czasie II wyłożenia, albowiem taki postulat nie został wówczas dla działki [...] sformułowany. Propozycja przesunięcia wyznaczonej strefy zieleni na dz. nr [...] wpłynęła dopiero w czasie III częściowego wyłożenia, ale nie mogła zostać przeanalizowana i ewentualnie uwzględniona, gdyż dotyczyła obszaru poza zakresem ponownego III wyłożenia. Kolejne pismo w tej sprawie wpłynęło po terminie składania uwag, tj. 26 listopada 2020 r. i postulat ten również nie mógł skutecznie wpłynąć na ustalenia planistyczne. Rada Miasta Krakowa w świetle przyjętego celu sporządzania

planu, tj. ochrony wnętrz kwartałów przed zabudową, podtrzymała stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie.

W zakresie zarzutu o naruszenie zasad równości, organ wyjaśnił, że wszystkie istotne enklawy zieleni w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego zostały wskazane i oznaczone, a w przypadku części nastąpiło zwiększenie obszarów strefy. Część obszarów, na których znajduje się zieleń - m. in. ze względu na wielkość, położenie lub rodzaj istniejącej zieleni - nie mogła zostać wydzielona, niemniej jednak w ustaleniach planu znajdują się również zapisy, które tę zieleń chronią. Dla uzasadnienia korekty dwóch niewielkich stref zieleni (zmniejszenie jednej oraz usunięcie drugiej) na terenie Politechniki Krakowskiej (częściowe uwzględnienie uwag) przedstawiono następujące wyjaśnienia: "ze względu na niewielką powierzchnię i niską wartość krajobrazową tych zieleńców w kontekście całego terenu U.1T" oraz "skorygowane strefy nie cechowały się wysoką wartością przyrodniczą a ich likwidacja nie pogorszy stanu powierzchni biologicznie czynnej, która na terenie Politechniki wynosi min. 25% i jest wyższa niż w innych wyznaczonych terenach inwestycyjnych".

Nie jest właściwe porównywanie tak odmiennych charakterów zainwestowania, tj. wnętrze historycznego kwartału obudowanego kamienicami w zabudowie pierzejowej, a teren kampusu wyższej uczelni zabudowany budynkami dawnych koszar piechoty. Niemniej jednak w zakresie terenu Politechniki Krakowskiej to warto przywołać pierwsze ustalenia projektu planu z etapu opiniowania przez MKUA -tam stref zieleni nie było wcale.

Odnosząc się do zarzutów przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego, organ wskazał, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w uprawnienia prawnorzeczowe, jednakże ingerencja ta jest prawnie dopuszczalna. Własność, a tym bardziej prawo użytkowania wieczystego nie są prawami absolutnymi i doznają szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających ww. prawa należą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy, wskazując, że zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości.

Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat

nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zdaniem strony przeciwnej zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Organ wyjaśnił również, że Rada Miasta Krakowa podjęła odrębną uchwałę w sprawie rozpatrzenia uwag przed głosowaniem nad przyjęciem planu miejscowego. Referowanie projektu uchwały to przedstawienie Radzie tematu podejmowanej uchwały. Sam przebieg referowania nie ma wpływu na indywidualny charakter podejmowanej uchwały, gdyż uwagi będące przedmiotem głosowania są w załączniku do uchwały rozdzielone w odrębnych wierszach, a stanowisko Rady jest odrębne dla każdej z nich. Omówienie uwag do planu w formie pogrupowanej nie narusza trybu sporządzania planu miejscowego. Na okoliczność powyższego przytoczono Stenogram z sesji (strony 80, 82, 83). Osoby referujące Radzie projekty uchwał nie odczytują całej treści tychże projektów, a w sposób zwięzły i treściwy omawiają: czego

dotyczą, z czym są związane lub z czego wynikają te projekty. Analogiczne, referowanie przekazanego do uchwalenia planu miejscowego nie polega na odczycie tekstu planu na forum Rady. Uwagi zostały rozpatrzone prawidłowo i zgodnie ze Studium.

Ponadto opinię o projekcie uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag wydała merytoryczna komisja Rady Miasta Krakowa (Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska w Krakowie), która pomimo postulatów zgłoszonych przez skarżącego w trakcie posiedzenia komisji w dniu 25 stycznia 2021 r., wydała opinię pozytywną o projekcie uchwały w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu miejscowego obszaru

"Kleparz". I tym samym zarekomendowała Radzie Miasta Krakowa podjęcie uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag w wersji zgodnej ze złożonym projektem wg druku nr [...]. Taki sposób procedowania nieuwzględnionych przez prezydenta uwag został uznany za prawidłowy w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z czym zarzut również i w tym zakresie nie jest usprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działki nr [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). O tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trzeba też wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzegł naruszeń w tym względzie.

1. Dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...].

Działka nr [...], położona przy [...] została nabyta przez skarżącego w 2010r. w ramach zniesienia współwłasności z Gminą Miejską Kraków (sygn. akt I Ns 472/06/S), za odpowiednią dopłatą względnie spłatą /k.38 akt sądowych/. Działka była w ewidencji gruntów wpisana jako działka budowlana i tak też została wyceniona przez rzeczoznawcę sporządzającego wycenę na potrzeby wspomnianej sprawy /k.15, 27, 63, 81, 106, 167-173 akt sądowych/. Nieruchomość zlokalizowana jest bezpośrednio przy Rynku Kleparskim, w centralnej części miasta, w strefie zabudowy przedwojennej, wewnątrz kwartału, dzielnica Stare Miasto /k.106 akt sądowych/. Nieruchomość jest częściowo porośnięta trawą, a częściowo wyłożona płytami chodnikowymi betonowymi; nie porasta jej żadna roślinność typu drzew czy krzewów /k.85 akt sądowych/. Drzewa widoczne na zdjęciu lotniczym /k.185 verte/ rosną na działce sąsiedniej tj. nr [...].

W podsumowaniu, przed wejściem w życie Planu działka nr [...] była to działka do zabudowy, bez drzew.

2.Procedura planistyczna z punktu widzenia zgłoszonych wniosków i uwag:

Skarżący zgłosił``[...]```` przy pierwszym wyłożeniu Planu uwagę, wnosząc o nieobejmowanie nieruchomości strefą zieleni, podnosząc, że w Studium przedmiotowa nieruchomość objęta jest symbolem UM - tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podkreślał, że na jej terenie nie ma zieleni, jest ona wyłożona płytami chodnikowymi od II wojny światowej, oraz są tam fundamenty małego budynku gospodarczego. Tymczasem inne tereny, faktycznie zazielenione, nie zostały objęte rzeczoną strefą. Także w sprawie o zniesienie współwłasności Gmina podkreślała, że jest to działka budowlana, w związku z tym, skarżący czuł się obecnie oszukany przez działania uchwałodawcy.

W odpowiedzi Gmina, nie uwzględniając uwagi, wskazała na cele Planu oraz na fakt, że jest to sposób ochrony wnętrz urbanistycznych, który oprócz ochrony zieleni istniejącej umożliwia również nowe nasadzenia, w zgodzie ze Studium /k.000000005943, T.K8 akt planistycznych/.

Skarżący złożył także uwagę do trzeciego wyłożenia Planu, która nie została uwzględniona, albowiem trzecie wyłożenie dotyczyło innego fragmentu Planu. Uwaga zawierała propozycję przesunięcia strefy zieleni na inną część działki, o zbliżonej powierzchni /k. 15 akt sądowych/.

Relacjonując procedurę, trzeba w tym miejscu wskazać, że nietrafne jest stanowisko wyrażone w skardze, iżby głosowanie nad uwagami winno odbywać się, jako i dyskusja, oddzielnie dla każdej uwagi. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, aktualna i jednolita linia orzecznictwa Sądów Administracyjnych w tej kwestii dopuszcza zbiorcze głosowanie. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r.II SA/Kr 1524/16, publ. Lex/el. wskazał w tej kwestii, co następuje: "Jednocześnie należy zgodzić się z organem, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag może nastąpić na skutek jednego głosowania. Punktem wyjścia jest brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Ponadto to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag, nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; wyrok z dnia 20 stycznia 2017 r. II OSK 1093/15). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag o których stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały (tak wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, LEX nr 2083590). Nadto nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na ewentualny zarzut naruszenia procedury planistycznej, skoro obowiązek ten nie wynika z przepisu ustawy. Można żywić uzasadnione wątpliwości, czy ilość podjętych uchwał ma wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, a także, czy sam fakt przygotowania odrębnych uchwał w tym zakresie "zmusi" radnych do dyskusji nad nimi. Powyższy pogląd jest w pełni podzielany przez Sąd w obecnym składzie, jak i znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. II SA/Kr 253/14 oraz w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, LEX nr 1613308 czy też w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2013 r. II OSK 437/13."

Skarżący zgłaszał również poza proceduralne pisma ze swą oceną do Prezydenta /np. k. 63./, brał udział w dyskusji publicznej /k.70 akt sąd./, jak również w sesji Rady Miasta /k.81 akt sąd./, gdzie podnosił kwestię przesunięcia strefy zieleni w ramach działki. Bezskutecznie, gdyż Rada Miasta Krakowa podtrzymała stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina podniosła jako zarzut okoliczność /k.188 akt sądowych/, że w toku procedury planistycznej nie został złożony wniosek o przesunięcie strefy zieleni ( bowiem, co już naprowadzono, zgłoszono taką uwagę przy III wyłożeniu, które nie dotyczyło tego obszaru). Ta kwestia będzie jeszcze poruszona, ale już w tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżący kwestionował już przy pierwszym wyłożeniu projektu planu utworzenie na działce nr [...] strefy zieleni. Tym samy zgłosił skutecznie uwagę wymierzoną w istotę planowanego uregulowania. Nie należy natomiast do zainteresowanych obywateli i nie jest ich obowiązkiem wymyślanie rozwiązań sygnalizowanych kwestii, gdyż jest to zadanie sił fachowych przygotowujących plan miejscowy.

3.Ocena zgodności przyjętego rozwiązania z zapisami Studium.

Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstowa i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Kolejno, art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Należy zatem przybliżyć w tym miejscu zagadnienie wymaganej zgodności planu z zapisami studium, na kanwie ustalonego orzecznictwa.

I tak w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16, LEX nr 2526601, NSA wskazał, że "W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne". Jednakże "uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium (...)" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. II OSK 1700/18, LEX nr 2725720). W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17, LEX nr 2743129 NSA wskazał, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny)".

I wreszcie w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, LEX nr 2719507 NSA wskazał: "Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium".

Mając na względzie wskazane wyżej stwierdzenia o wymogu konkretyzacji zapisów studium w sposób z nim niesprzeczny, należy przejść do oceny zapisów Studium i planu. W kontrolowanej uchwale ostatecznie przyjęto, że działka nr [...] obr. 120 jednostka ewidencyjne Śródmieście należy do terenu oznaczonego MW.34 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Północno – wschodnią część działki objęto strefą zieleni, co uwidoczniono na rysunku Planu. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 3 Planu, w strefach zieleni poza miejscami postojowymi i parkingami w układzie podziemnym, wprowadzono zakaz budowy budynków. Minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego to 60 % ( § 8 ust. 3 pkt 1 Planu). Ponadto wprowadzono nakaz ochrony i/lub kształtowania zieleni wysokiej (§ 8 ust. 3 pkt 2 Planu).

Działka znajduje się we wnętrzu kwartału zabudowy wielorodzinnej, faktycznie stanowi podwórko kamienic, bez zieleni, utwardzone.

Co się tyczy Studium, to działka została objęta terenem UM, czyli zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja podstawowa to budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami ( parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie. Dalej: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności ( m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej, wraz z niezbędnymi obiektami budowlanymi ( m.in. parkingi, garaże) wraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Funkcja dopuszczalna to zieleń urządzona i nieurządzona, m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie ze Studium, działka leży w obrębie jednostki strukturalnej nr 2 – pierwsza obwodnica. Ze wskazanych w jej ramach kierunków zmian określone są między innymi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzenie w ramach historycznej zabudowy, jak i rewitalizacja / rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej. Wskazano też, że wnętrza historycznych kwartałów zabudowy – wymagają ochrony przed zabudową. Wskazano w Studium, że w sytuacji, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, dopuszcza się w MPZP odstępstwo pod tej wartości maksymalnie o 20 %, jak również dopuszcza się zmianę wysokości zabudowy ustalonej w Studium, maksymalnie o 20 %, jeżeli konieczność zmiany wysokości wynika z uwarunkowań historycznych bądź konieczności zachowania ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić trzeba, że jakkolwiek nacisk w ramach drugiej jednostki strukturalnej został położony na zabudowę usługową oraz wielomieszkaniową, to jednak rewitalizacja i ochrona kwartałów zabudowy przez wprowadzenie zieleni urządzonej także została dopuszczona. Nie można wobec tego powiedzieć jednoznacznie i bezdyskusyjnie, jak to czyni skarga, że ustalenie w planie strefy zieleni w ramach działki nr [...] znajdującej się wewnątrz kwartału zabudowy jest sprzeczne ze Studium. Skoro bowiem aspekt ochronny przez wprowadzenie zieleni do kwartałów zabudowy został w Studium dopuszczony, w ocenie Sądu w niniejszym przypadku wyraźnie określona sprzeczność ze Studium nie zachodzi. Niemniej jednak nie zachodzi też w każdym przypadku tożsamość wymogów ochrony wnętrz historycznych kwartałów przed zabudową z utworzeniem strefy zieleni. Przeciwnie, zarysowane w Studium główne kierunki kształtowania polityki przestrzennej w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych (Studium, T.II, str., 90 i nast.) dotyczą raczej istniejących i projektowanych form ochrony przyrody, a w dalszej kolejności tworzenia nowych obszarów o najwyższych wartościach przyrodniczych, kształtowania zasięgu i struktury terenów stanowiących system przyrodniczy, rewaloryzacji istniejących terenów zieleni, realizacji parków, nowych terenów rekreacyjnych itp.

Trzeba dodatkowo zwrócić uwagę, że aspekt przeznaczania prywatnych terenów pod zieleń urządzoną w świetle Studium nie jest i nie może być osądzany w sposób jednoznaczny. Przypadek przeznaczenia terenu prywatnego jako zieleń na tle zapisów obecnie obowiązującego krakowskiego Studium analizował NSA w wyroku z 8.10.2019r. II OSK 2795/17 , publ. CBOSA, gdzie wyraźnie wskazał, że teren do zabudowy nie może zostać przekształcony jako teren zielony bez wykupu go przez Gminę. "Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter".

Reasumując, w kontekście ustaleń Studium, w przypadku działki nr [...] można wskazać, że o ile dopuszczalnym jest co do zasady podjęcie zapisów mających na celu ochronę zabudowy kwartałów, o tyle ustalenia w formule wprowadzenia strefy zieleni niekoniecznie wpisują się w kontekst ochronny zieleni, w świetle faktu, że nie ma tam ( na działce) żadnej zieleni. Jest to zatem w istocie ochronny dla kwartału zakaz zabudowy, poprzez wprowadzenie obowiązku posadzenia zieleni na części działki. Niemniej nie można przyjąć jednoznacznej sprzeczności ze Studium, a zatem zarzuty skargi w tym przedmiocie nie są zasadne.

4. Interes publiczny a interes prywatny

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Organ odpowiadając na uwagę skarżącego po I wyłożeniu projektu planu, powołał się na okoliczność, że wedle celów Planu i Studium priorytetem jest ochrona zieleni i wnętrz ( zwłaszcza historycznych) kwartałów zabudowy przed zainwestowaniem obiektami kubaturowymi. W związku z powyższym istniejącą na działce niezabudowaną przestrzeń chroni się przez włączenie części działki do strefy zieleni, która w zapisach Planu obejmuje nie tylko zieleń istniejącą, ale także możliwość nasadzeń i uzupełnień, także zieleni wysokiej.

Z kolei w odpowiedzi na skargę wskazano, że działka nr [...] stanowi podwórko budynku pod numerem [...], bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W przypadku realizacji nowej inwestycji kubaturowej, konieczne jest zapewnienie nowych miejsc postojowych, a ich lokalizacja, w granicach obszaru inwestycji, musi być wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę. W sytuacji braku możliwości wjazdu na podwórko pod strony kamienicy frontowej inwestycja może być trudna do zrealizowania, skoro zapisy Planu nie dopuszczają zmiany w elewacji frontowej /k.187 akt sądowych/.

Zanim Sąd dokona oceny prawidłowości wyważenia interesu prywatnego inwestora ( skarżącego) oraz interesu Gminy, a także, jak należy się domyślać, interesu mieszkańców kwartału, należy poczynić, także z pomocą orzecznictwa kilka uwag natury ogólnej.

Definicję interesu publicznego zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z kolei jak chodzi o prawo własności, art. 6 u.p.z.p. stanowi:

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Rozważając konieczność owego "wyważenia interesów", należy rozpocząć od przywołania wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17 LEX nr 2447157:

"1. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 2. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. 3. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa". Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, LEX nr 1252010 nawiązując do Konstytucji RP wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności". Kolejne orzeczenie warte przytoczenia to wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "1. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. 2. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem". Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).

Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym ( i odwrotnie), zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Wskazuje na to stanowczo wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15, LEX nr 2190768: "1. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.2. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2019 r. IV SA/Po 379/19, LEX nr 2724957 "W przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności". Sięgnąć można jeszcze po kolejny judykat, a to wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16, LEX nr 2473620: "Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".

Nie ulega kwestii, że w przypadku niniejszej sprawy Gmina, zakazując zabudowy, wkroczyła bardzo głęboko we władztwo właściciela, który, jak wynika ze stanu faktycznego, posiadał działkę do zabudowy w centrum miasta, za którą w przeszłości zapłacił należytą kwotę jak za działkę budowlaną, Gminie Miasta Krakowa. W świetle zaprezentowanej wykładni winna była przedstawić argumenty, które przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. Tymczasem w uzasadnieniu do projektu planu nie ma żadnych treści dotykających tego tematu /k. 000000006139, T.K8 akt pl./. Jedyne uzasadnienie to cytowana już odpowiedź na uwagi skarżącego po pierwszym wyłożeniu projektu, która w znacznej mierze wskazuje na dwa zagadnienia z treści Studium oraz zawiera krótkie stwierdzenie co do konieczności ochrony wnętrz kwartałów i ochrony lub nasadzenia zieleni. Natomiast w odpowiedzi na skargę pojawia się też kwestia braku możliwości zorganizowania miejsc postojowych na terenie ewentualnej przyszłej inwestycji kubaturowej.

W ocenie Sądu, w sytuacji ustalenia zakazu zabudowy w terenie mieszkaniowym, należało wyjaśnić w sposób szerszy i bardziej detaliczny, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. Nie stanowi tutaj żadnego argumentu okoliczność, że dotąd działka nie została zabudowana ( że właściciel mógł zdążyć z budową przed wprowadzeniem Planu, a tego nie zrobił, jaka to teza zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę). Lakoniczne uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w Studium o tyle nie jest wystarczające, że Studium przede wszystkim ustaliło dla tego terenu przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe. Pozostałe kwestie (jak ochrona wnętrza kwartału przez zakaz zabudowy) stanowią na tle przeznaczenia podstawowego raczej charakter wyjątku, a nie reguły, dlatego winno się je szczegółowo uzasadnić w przypadku odstąpienia w Planie od przeznaczenia podstawowego ustalonego w Studium. Gdyby było inaczej, Studium zawarło by jednoznaczny nakaz ochrony historycznych kwartałów przed zabudową, a tego nie uczyniono, pozostawiając decyzję uchwałodawcy. W tym znaczeniu skrótowa odpowiedź na zgłoszoną uwagę w żadnym zakresie nie wypełnia założeń wynikających z przytoczonego orzecznictwa. W szczególności nie ma tutaj mowy o szczegółowym, profesjonalnym i wiarygodnym uzasadnieniu takiego ograniczenia prawa własności.

Przechodząc teraz do analizy argumentów wskazanych w uwadze oraz w odpowiedzi na skargę, trzeba przypomnieć, że zgodnie ze Studium, w jednostce strukturalnej nr 2 dopuszczono odtworzenie w ramach historycznej zabudowy, jak i rewitalizację / rehabilitację wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej. W przypadku działki nr [...], pozostawała ona do 2010r. we współwłasności Gminy Miejskiej Kraków i skarżącego, oraz, jak to już wcześniej wskazano, w wyniku jej zniesienia przypadła skarżącemu za odpowiednią spłatą ( lub dopłatą) Gminy. Mówiąc "odpowiednią", Sąd ma na uwadze, że wyszacowano działkę nr [...] jako działkę budowlaną, do zabudowy. Upływ czasu, jak i zmiany w określaniu celów Gminy mogły spowodować zmianę stanowiska co do zabudowy tej działki, jakkolwiek z uwagi na wspomniany brak uzasadnienia jest to tylko spekulacja. Jednakże w takim razie jest niezrozumiałym, dlaczego przewidywana strefa zieleni (przewidywana, gdyż jej obecnie nie ma, podwórko wymaga nasadzeń) – nie objęła całego terenu tej działki, a tylko fragment najbardziej dogodny do zabudowy., co widać wyraźnie na rysunku przedstawionym przez skarżącego /k.15 akt sądowych/. Wedle Sądu, jeśli teraz jest mowa o rewitalizacji kwartału, którego główną część stanowi wspomniana działka nr [...], poprzez projektowanie nasadzeń i w ten sposób wprowadzenie strefy zieleni, nasuwa się pytanie, dlaczego wzięto pod uwagę tylko część działki? Nie zostało to nigdzie wyjaśnione. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę argumentację Gminy, logicznym byłoby objęcie strefą zieleni całej działki. Brak uzasadnienia w tym punkcie powoduje, że wspomniane działanie, a to kwestionowane ustalenia planistyczne - jest niejasne, niezrozumiałe i nosi znamiona działania władczego narzucania rozstrzygnięć, a nie ważenia interesu prywatnego i publicznego w oparciu o konkretne argumenty. Można jeszcze zauważyć, że na działce nr [...] (sąsiedniej, również w kwartale zabudowy), gdzie znajdują się drzewa /k.33 i 185 verte akt sądowych/ nie utworzono strefy zieleni; być może nie jest to możliwe z innych względów niż istnienie drzew, ale nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione.

Co się tyczy argumentacji związanej ze spekulowanym nieotrzymaniem w przyszłości pozwolenia na budowę z uwagi na brak możliwości urządzenia na działce miejsc postojowych, to nie jest ono trafne. Przede wszystkim dla ustaleń planistycznych nie można się posługiwać retoryką z etapu realizacji inwestycji, skoro plan miejscowy ma stanowić dla niej ramy prawne. To ustalenia planu są wyprzedzające dla oceny możliwości zdziałania inwestycji, a nie odwrotnie.

Skoro jednak podniesiono taki argument, to zauważyć należy, że przytoczona sytuacja faktyczna (brak możliwości przejazdu przez kamienicę frontową) nie wyklucza w przyszłości uzyskania pozwolenia. Nie przesądzając obecnie w żadnym razie tego zagadnienia, wskazać trzeba, że w sytuacji podobnej organ architektoniczno – budowlany zgadzał się na rozwiązania "zastępcze", to jest na wynajem miejsc postojowych poza terenem inwestycji. W wyroku z 30 marca 2021r. sygn. akt II SA/Kr 631/20, WSA w Krakowie podkreślił, że: "w wyroku z dnia 16 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1237/19, LEX nr 3034393, WSA w Rzeszowie wskazał, że wprawdzie miejsca parkingowe powinny być zasadniczo zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. W sytuacji, gdy nie ma możliwości urządzenia miejsc na gruncie własnym, przyjmuje się taką opcję. "Z przepisów dot. planu miejscowego i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika aby w każdej sprawie miejsca postojowe powinny znajdować się na tej samej działce co realizowana inwestycja. Wystarczające jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie" (wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r. II OSK 2561/16, LEX nr 2574180). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. II OSK 1008/17, LEX nr 2471031: "Wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna". W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej winien przewidywać na jej terenie miejsca postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W pewnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadziłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. Wykładnia § 18 ust. 1 nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc wyłącznie na terenie działki inwestycyjnej. W tym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r. II OSK 1774/15, LEX nr 2292118 : Zgodna z § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jest sytuacja, gdy na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. Powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych". I już końcowo należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r. II OSK 864/11, LEX nr 1252217: "Skoro żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji, a przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) jest nieostry, to nie można, pomijając okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, opierając się jedynie na wykładni celowościowej tego przepisu odmawiać zatwierdzenia projektu budowlanego, który jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który zawiera ustalenia dotyczące zabezpieczenia miejsc postojowych dla inwestycji z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej"."

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w tym przypadku organ, powołując się ogólnie na uwagi do projektu planu, nie wyjaśnił logicznie i bardziej szczegółowo, jakim celom ma służyć podjęta regulacja oraz nie uzasadnił, że podjęte środki są proporcjonalne w stosunku do celów. Tymczasem "(...) przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego. "Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli [...] sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, LEX nr 9595)"-tak uzasadnienie wyroku NSA II OSK 2795/17.

Krótko mówiąc, w kontrolowanej sprawie organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat interesowi publicznemu w postaci ochrony istnienia kwartału zabudowy przed nową zabudową, czy też, jak należy przypuszczać, niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi mieszkańców sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu, poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odniesienia się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o zakazie zabudowy działki nr [...], organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości i dlaczego w takim stopniu, w ocenie organu podlegają ochronie. Zauważyć trzeba, że Sądowi trudno jest, wobec braku właściwego uzasadnienia ( poza odniesieniem się do uwagi) – dokonać oceny trafności argumentów Gminy odnoszących się do interesu publicznego. Albowiem tak naprawdę nie wiadomo, jakie interesy mieszkańców, czy też względy ochronne organ ważył na jednej szali z interesem właściciela i co sprawiło że w ocenie organu jedynym wyjściem było zdecydowanie o zakazie zabudowy. Trzeba nadto jasno powiedzieć, że organ planistyczny, podejmując decyzję o fragmentarycznym objęciu działki nr [...] strefą zieleni, przekreślił arbitralnie możliwość ustalenia w innym miejscu działki nr [...] tejże strefy, tak, aby nie kolidowała z terenem do zabudowy, ale przyczyn tego nie wyjaśnił.

Poza wszystkim dodać należy, że nie była to kwestia ochrony zieleni, gdyż tej na przedmiotowej działce nie było.

Reasumując, władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Skoro w kontrolowanej sprawie taka drastyczna ingerencja dokonała się bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, musi to prowadzić do wniosku, że nie wyważono należycie interesu prywatnego i publicznego, że w związku z tym doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały (czy w odpowiedzi na uwagi) iż zakaz zabudowy jest jedynym rozwiązaniem, uzasadniać bowiem musi stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Z powyższych przyczyn orzeczono o stwierdzeniu nieważności w części graficznej uchwały, odnoszącej się do strefy zieleni w terenie MW.34 w granicach działki nr [...], na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, o czym stanowi ugruntowane już orzecznictwo, iż w sytuacji badania zasad, w istocie nie ma podstaw, by przyjmować interes prawny skarżącego dotyczący obszaru planu poza terenem jego nieruchomości, a tym samym uwzględniać skargę w odniesieniu do całego planu.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.; na koszty te składa się opłata sądowa 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz koszty zastępstwa pełnomocnika 480 zł.