Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 116/17 w sprawie ze skargi Fundacja [...] w [...] na bezczynność [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji [...] w [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017r., sygn. akt II SAB/Lu 116/17, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę Fundacji [...] w [...] (dalej jako Fundacja) na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako [...] lub Spółką) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w dniu [...] sierpnia 2017 r. Fundacja złożyła do WSA w Lublinie skargę na bezczynność Prezesa Spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) i wnosząc o zobowiązanie Prezesa [...] do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z jednoczesnym stwierdzeniem, że dopuścił się on rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Fundacja wyjaśniła, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., przesłanym droga elektroniczną, zwróciła się do [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej sprawozdanie finansowe, raport z badania sprawozdania finansowego i sprawozdania zarządu i rady nadzorczej Spółki za 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Fundacja otrzymała odpowiedź od Zarządu [...], w której stwierdzono, że sprawozdanie finansowe Spółki nie może zostać udostępnione w formie wskazanej we wniosku, bowiem jest dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Sąd oddalając skargę stwierdził, że Prezes [...] nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Fundacji albowiem wniosek ten załatwił w sposób prawidłowy, z zachowaniem ustawowego terminu. Sąd uznał, iż niewątpliwie Prezes [...] należy do kategorii podmiotów obowiązanych w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący osoby prawne samorządu terytorialnego. Reprezentowana przez niego Spółka jest bowiem spółką gminną - 100% udziałów tej Spółki stanowi własność Gminy [...], która jednocześnie realizując działania z zakresu budownictwa mieszkaniowego na terenie [...], realizuje zadania publiczne. Nie budził także wątpliwości Sądu publiczny charakter żądanych informacji, gdyż określone we wniosku dokumenty wprost odnoszą się do majątku spółki gminnej realizującej zadania publiczne, wpisując się tym samym w kategorię informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Następnie Sąd wskazał, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji jednak, gdy żądana informacja - pomimo posiadania waloru informacji publicznej - dostępna jest dla wnioskodawcy w innym trybie, rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w formie bezdecyzyjnej. W myśl normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, wówczas organ nie ma obowiązku udostępnienia tej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, ani, też wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, lecz zobowiązany jest jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że ze względu na odmienne tryby dostępu, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p..

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że skarga odnosząca się do wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2017 r., została wniesiona już w dniu [...] sierpnia 2017 r., a zatem przed upływem 14-dniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Na dzień wniesienia skarga ta była już z tej przyczyny niezasadna. Mając jednak na względzie, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność Sąd co do zasady ma obowiązek uwzględnić stan sprawy na dzień orzekania, Sąd stwierdził, że Prezes [...] również po [...] sierpnia 2017 r. nie popadł w bezczynność w sprawie przedmiotowego wniosku, albowiem w tym dniu załatwił go w całości, zaś sposób jego załatwienia był - zdaniem Sądu - prawidłowy. W zakresie, w jakiej w sprawie mógł mieć zastosowanie tryb udostępniania informacji uregulowany w u.d.i.p., tj. w części obejmującej żądanie udostępnienia sprawozdania rady nadzorczej [...] za 2016 r., organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację, przesyłając ją w formie pliku elektronicznego w formacie PDF na adres mailowy Fundacji. Organ udostępnił ją zatem w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co odpowiada wymogom określonym w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu zaś do pozostałych dokumentów objętych wnioskiem, tj. do sprawozdania finansowego, raportu z badania sprawozdania finansowego oraz sprawozdania zarządu Spółki za 2016 r., Prezes [...] prawidłowo stwierdził, że dostęp do tych dokumentów reguluje ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 700 ze zm., dalej jako ustawa o KRS), co wypełnia normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączając stosowanie w tym zakresie trybu udostępniania informacji publicznej określonego w u.d.i.p. Sąd podkreślił przy tym, że organ o okoliczności tej zawiadomił pisemnie Fundację wraz z przesłaniem jej sprawozdania rady nadzorczej Spółki za 2016 r., a więc również w odniesieniu do tego zakresu wniosku podjął odpowiednie działanie z zachowaniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd wskazał, iż spółki miejskie, takie jak [...], są objęte określonym w art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.) obowiązkiem składnia we właściwym rejestrze sądowym m.in. rocznego sprawozdanie finansowego, w ciągu 15 dni od dnia jego zatwierdzenia. Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie przez [...] powyższego obowiązku w odniesieniu do dokumentów objętych wnioskiem Fundacji nie budziło wątpliwości, albowiem w przekazanych Sądowi aktach znajduje się potwierdzenie ich złożenia w dniu [...] sierpnia 2017 r. do właściwego sądu rejestrowego, tj. do Sądu Rejonowego [...] w [...] z siedzibą w [...][...]. Sąd wskazał, iż z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji. Każdy ma też prawo otrzymać (również drogą elektroniczną), poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru. Regulację tę uzupełniają przepisy art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 2 pkt 2 oraz art. 70 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Sąd stwierdził, iż w świetle powyższych unormowań nie może budzić wątpliwości, że ustawa o KRS w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym Rejestrze i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., a w związku z tym uprawnienia dostępu do danych zgromadzonych w KRS nie można dochodzić powołując się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone. Na potwierdzenie słuszności przytoczonego poglądu Sąd wskazał na orzecznictwo sądowadministracyjne (m.in. wyroki NSA: z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 31/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 1-3 ustawy o KRS, art. 8a ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy o KRS - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ustawa o KRS kreuje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji objętej wnioskiem skarżącego i niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu w sytuacji, gdy wniosek skarżącego był skierowany do organu a nie do Sądu Rejestrowego;

2) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5., art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż o podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji decyduje adresat wniosku, a nie wnioskodawca i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu powyższych przepisów, a w konsekwencji uznanie, iż nie doszło do bezczynności po stronie organu;

3) art. 1 ust. 3 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 1-3, art. 10, art. 11 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o formie udostępnienia informacji decyduje adresat wniosku a nie wnioskodawca i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu powyższych przepisów, a w konsekwencji uznanie, iż nie doszło do bezczynności po stronie organu;

4) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) - poprzez uznanie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

5) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż informacja publiczna nie została przez organ udostępniona skarżącemu w terminie ustawowym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż [...] dopuściło się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa i nakazanie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja wskazała, iż w orzecznictwie dostrzeżono, że tryby dostępu do informacji na podstawie u.d.i.p. i ustawy o KRS nie konkurują ze sobą i się nie wykluczają, odwołując się do wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/KE 25/15.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie nie było sporne, że Prezes [...] jest co do zasady, na podstawie

art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotowo zobowiązany do udzielania informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą kasacyjnie Fundację informacja, w postaci sprawozdań finansowych [...] jako spółki gminnej, jest informacją publiczną.

Istota sporu sprowadzała się wyłącznie do kwestii, czy żądana przez skarżącą kasacyjnie informacja publiczna powinna być jej udostępniona w trybie uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czy też tylko w trybie określonym w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wyłączają zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwalniając prezesa [...] z obowiązku udostępnienia żądanych sprawozdań finansowych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Uregulowanie to wyraża zatem normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w sprawozdaniach finansowych regulują przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 tej ustawy wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze (w tym rocznych sprawozdań finansowych) za pośrednictwem Centralnej Informacji. Ma prawo otrzymać także drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (art. 8a ust. 2 ustawy). Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie ma możliwość uzyskania informacji w zakresie sprawozdań finansowych [...] w trybie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. W tej sytuacji nie może skutecznie domagać się udostępnienia tych sprawozdań, powołując się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Stanowisko, że skoro informacje w zakresie sprawozdań finansowych są dostępne na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym, to nie podlegają one udostępnieniu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 877/11, 6 marca 2013 r. I OSK 2984/12, 26 września 2014 r. I OSK 31/14, 21 kwietnia 2016 r., I OSK 2593/14, 29 maja 2018 r. I OSK 1976/16), a jego prawidłowość nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Pogląd odmienny, zaprezentowany w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2015 r. II SAB/Ke 25/15, jest odosobniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r., II FPS 4/12.