Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg T. K. i P. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa oddala skargi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T. P. K. oraz wniosku [...] S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., stwierdzającej, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w W. przy ul. W. róg W., o powierzchni [...] m² i przyznaniu nieruchomości zamiennej, zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w pozostałej części – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. i

- stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej i wyrównania przez spadkobierców Z. K. różnicy wartości nieruchomości wywłaszczonej i zamiennej oraz

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu stanowiącego działkę nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wniosek Dyrekcji [...] w W. z dnia 21 marca 1961 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. wszczęło postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia m.in. nieruchomości położonej w W. przy ul. W. róg W.

o powierzchni [...] m². W dniu [...] grudnia 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa (w zarząd i użytkowanie Dyrekcji [...] w W.) ww. nieruchomości, stanowiącej własność spadkobierców Z. K. Jednocześnie orzekło o nadaniu w wieczyste użytkowanie (na 99 lat z możliwością przedłużenia na dalszy okres) spadkobiercom

Z. K. nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] o powierzchni [...] m², oznaczonej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez K. K., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 1965 r. nie uwzględniła odwołania i zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy.

Z uwagi na fakt, że nabyte na podstawie powyższych decyzji prawa nie zostały ujawnione w księgach wieczystych, w dniu [...] kwietnia 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy w G. wydał decyzję o przekazaniu K. K. w użytkowanie wieczyste (na 99 lat z możliwością przedłużenia na dalszy okres) działkę nr [...], stanowiącą dawny numer działki [...], o powierzchni [...] m², położoną w W. przy ul. W. [...] w zamian za działkę o powierzchni [...] m², wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1964 r. pod budowę Urzędu [...] w W.

W dniu [...] sierpnia 1991 r. Wojewoda R., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r., Nr 30, poz. 127) oraz art. 232 – 243 kodeksu cywilnego, stwierdził:

- nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez państwową jednostkę organizacyjną [...] – Dyrekcję Wojewódzką w R.:

1/ prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W., ul. W. [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w zarządzie [...] – Dyrekcja Wojewódzka w R., oznaczonego w ewidencji gruntów miasta W. jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz

2/ własności znajdującego się na ww. gruncie budynku Urzędu [...] piętrowego, murowanego o kubaturze [...] m² wraz z instalacją w pełnym zakresie, z wyłączeniem odpłatności z powodu wybudowania przedmiotu własności ze środków własnych Przedsiębiorstwa.

W dniu [...] grudnia 1997 r. przed notariuszem A. G.-H. w Kancelarii Notarialnej w G. został zawarty akt notarialny (nr rep. A [...]) między przedstawicielami Zarządu Gminy w W. a T. P. K. (spadkobiercą po K. K.) w przedmiocie umowy przeniesienia własności nieruchomości. Na podstawie tej umowy Gmina W. przeniosła na T. P. K. własność nieruchomości o powierzchni [...] m², oznaczoną numerem [...], położoną w W. przy ul. W. [...], jako nieruchomość zamienną za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. W. w W.

W dniu [...] lipca 2002 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek T. P. K. (następcy prawnego wywłaszczonego właściciela)

o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1964 r. We wniosku wskazano, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa własności, bowiem spadkobiercom Z. K. w zamian za wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m² powinna być przyznana cała działka o pierwotnym numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m², którą w latach 50-tych otrzymał w posiadanie, potwierdzone zaświadczeniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1959 r. W konsekwencji wnioskodawca domagał się przyznania odszkodowania w formie przyznania mu nieruchomości zamiennej, oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] m², zamiast otrzymanej działki numer [...] o powierzchni [...] m².

Po rozpatrzeniu wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej "Prezes") decyzją z dnia [...] maja 2003 r. stwierdził, iż decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 1964 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Prezes podniósł, że budynek [...] został wzniesiony w latach 1951-1953 na podstawie lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1951 r. Dlatego wydanie w 1964 r. decyzji o wywłaszczeniu działki poprzedników T. P. K. o powierzchni [...] m² pod budowę tego obiektu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961 Nr 18, poz. 94, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r."), który jednoznacznie wskazywał, że odjęcie prawa własności w tym trybie dotyczyło projektowanych inwestycji, a nie uprzednio zrealizowanych. Tym samym Prezes uznał, że rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wobec uprzedniego zrealizowania zadania inwestycyjnego, są obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. Mając jednak na uwadze, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek [...] posadowiony jest także na działce sąsiedniej, stanowiącej uprzednio własność M. S., w chwili obecnej nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego tej nieruchomości sprzed wywłaszczenia, skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia w gruncie. W związku z tym Prezes stanął na stanowisku, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. orzekł, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że oceniając wyłącznie legalność decyzji wywłaszczeniowych, nie był władny orzekać merytorycznie co do żądania wnioskodawcy przyznania mu w zamian za wywłaszczoną nieruchomość działki zamiennej o numerze [...] i powierzchni [...] m².

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. T. P. K. wystąpił

o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że

w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne przez błędne zakwalifikowanie stanu faktycznego jako skutku prawnego. Poza tym w ocenie wnioskodawcy, wybudowanie budynku poczty na gruncie nie było skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, tylko przyczyną wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury (dalej "organ I instancji") stwierdził nieważność decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu, stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu podniósł, że organ nadzoru, jakim był Prezes, prawidłowo przyjął w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. zaistnienie rażącego naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy, określonego w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., bowiem wydanie decyzji wywłaszczeniowej ma służyć umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której w latach 1951-1953 wzniesiono budynek poczty na podstawie decyzji Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa z dnia [...] czerwca 1951 r. Organ I instancji dalej wskazał, że w chwili obecnej wywłaszczona działka o powierzchni [...] m², położona w W. przy ul. W. róg W., wchodzi w skład dwóch działek, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], na podstawie decyzji Wojewody R. z dnia [...] sierpnia 1991 r., nabyła państwowa jednostka organizacyjna [...] – Dyrekcja Wojewódzka w R., natomiast działka o numerze [...] wchodzi w skład wojewódzkiej drogi publicznej –– ul. W.

W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, odnośnie działki nr [...] zaskarżone do Prezesa decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ istnieje możliwość uruchomienia drogi administracyjnej w celu odwrócenia skutku wywołanego decyzją uwłaszczeniową. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej działki, wchodzącej w skład działki oznaczonej nr [...], to nie jest możliwe cofnięcie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne,

o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, ani odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1378/05, Lex nr 435703).

Jednocześnie organ I instancji zauważył, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1964 r., na mocy której przyznano w użytkowanie wieczyste spadkobiercom Z. K. nieruchomość zamienną o powierzchni [...] m², położoną w W. przy ul. W. [...], oznaczoną nr [...], wobec przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że decyzja Prezesa

z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...] rażąco narusza prawo (art. 156 § 2 k.p.a.) i w tym zakresie należy ją wycofać z obiegu prawnego, zaś

w pozostałej części, tj. części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej aktualnie

w skład wojewódzkiej drogi publicznej – ul. W., oznaczonej nr [...] oraz

w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej - należy odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezesa.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2011 r., T. P. K. (dalej "skarżący") na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r, w którym podniósł, że organ I instancji stwierdzając częściową nieważność decyzji Prezesa nie orzekł o "ważności" decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] września 1965 r. i [...] grudnia 1964 r., które w części dotyczącej przyznania działki zamiennej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu [...] listopada 2011 r. również [...] S.A. w W. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją organu I instancji

w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. Skarżąca podniosła, iż organ niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, a zwłaszcza fakt posadowienia budynku pocztowego na działce stanowiącej uprzednio własność M. S., dostatecznie nie wyjaśnił zaistnienia rażącego naruszenia prawa oraz uzasadnił to w stopniu niezadawalającym.

Po rozpatrzeniu wniosków Minister stwierdził, że istotne znaczenie

w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy prowadząc postępowanie nadzorcze, zakończone decyzją Prezesa z dnia [...] maja 2003 r., organ rażąco naruszył prawo

w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. Minister zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że wydanie decyzji wywłaszczeniowych nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ służyło wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego. W tym zakresie decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. nie narusza prawa.

Minister uznał za bezzasadny zarzut skarżącej co do zaniechania ustalenia faktu posadowienia budynku pocztowego na spornej działce, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek ten wzniesiono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Fakt ten stwierdza pismo Wojewódzkiego Zarządu [...] w W. z czerwca 1957 r., skierowane do K. K., pismo Obwodowego Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1959 r., skierowane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. oraz wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] marca 1961 r.

W dalszej części analizy sprawy Minister doszedł do wniosku, że jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to również rozstrzygnięcie w decyzji wywłaszczeniowej co do odszkodowania (również w formie nieruchomości zamiennej) rażąco narusza prawo. Wprawdzie Prezes w decyzji

z dnia [...] maja 2003 r. nie ocenił prawidłowości zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 r., utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] września 1965 r. w zakresie przyznanej nieruchomości zamiennej oraz wyrównania przez spadkobierców Z. K. różnicy wartości nieruchomości wywłaszczanej i zamiennej, niemniej jednak orzekał o decyzjach wywłaszczeniowych w całości.

Minister przypomniał, że na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, tzn. w sytuacji, kiedy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe nie czynią danego organu administracji publicznej właściwym do cofnięcia danego skutku prawnego przez wydanie decyzji. W tym kontekście Minister uznał, że Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. dokonał błędnej oceny, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., iż w chwili obecnej nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości sprzed wywłaszczenia, skoro nie jest możliwe w sferze prawnej pozbawienie istniejącego budynku oparcia na gruncie (budynek poczty usytuowany jest również częściowo na działce stanowiącej wcześniej własność M. S.). Zdaniem Ministra, kwestia posadowienia budynku poczty na gruncie, bądź też pozbawienia go na nim oparcia, nie jest skutkiem prawnym lecz faktycznym. Poza tym fakt pobudowania budynku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie może być uznany za skutek tej decyzji.

W ocenie Ministra, organ I instancji słusznie uznał, że w odniesieniu do działki nr [...] ocena dokonana przez Prezesa rażąco narusza prawo, tj. art. 156 § 2 k.p.a., gdyż zarówno w dacie [...] maja 2003 r., jak i obecnie, zaskarżone decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem istniała możliwość uruchomienia drogi administracyjnej w celu odwrócenia skutku, wywołanego decyzją uwłaszczeniową. Brak było podstaw do innego rozstrzygnięcia, co organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił, stąd niezasadne są zarzuty skarżącej powoływane na tę okoliczność.

W odniesieniu do działki nr [...] Minister zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nadanie części wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem powstało zdarzenie prawne, którego organ nie może cofnąć, znieść, odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Tym samym, pomimo błędnego uzasadnienia w zakresie skutków prawnych, decyzja Prezesa w części dotyczącej wywłaszczenia, obejmująca obecną działkę nr [...], nie narusza prawa.

Co do kwestii, czy przyznanie działki zamiennej wywołało nieodwracalne skutki prawne Minister uznał, że ocena w tym zakresie dokonana w decyzji organu

I instancji nie jest prawidłowa, ponieważ umowa przeniesienia własności nieruchomości zamiennej z dnia [...] grudnia 1997 r. została zawarta jako wykonanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. na rzecz następcy prawnego K. K., któremu nadal przysługuje to prawo. Tym samym nie można uznać za prawidłowe twierdzenia Prezesa, że w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, skoro nieruchomość od dnia przyznania prawa własności nie była przedmiotem obrotu. Tym samym również w tym zakresie decyzja Prezesa rażąco narusza art. 156 § 2 k.p.a..

W związku z powyższymi ustaleniami należało uchylić decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. i orzec reformatoryjnie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. orzekającej, że decyzje wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości położonej w W. przy ul. W. róg W., o powierzchni [...] m² i przyznaniu nieruchomości zamiennej zostały wydane z naruszeniem prawa – w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu, stanowiącego obecnie część działki nr [...] oraz w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej i wyrównania przez spadkobierców Z. K. różnicy wartości nieruchomości wywłaszczonej i zamiennej oraz odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa w pozostałej części, tj. w zakresie wywłaszczenia obecnej działki nr [...].

Jednocześnie Minister zaznaczył, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. w powołanym zakresie, zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Ww. decyzja Ministra stała się przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. P. K. oraz [...] S.A. w W.

Skarżący podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją Ministra

w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej o powierzchni [...] m² za bezprawnie wywłaszczoną działkę o powierzchni [...] m². Sprecyzował, że istotą postępowania jest przyznanie działki zamiennej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1964 r.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a.

w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie

i przyjęcie, że Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r., poddając kontroli decyzje wywłaszczeniowe niezasadnie ustalił istnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób gruntowny

i konieczny do stanowiska wyrażonego w decyzji, której nieważność stwierdził, a w szczególności do kwestii pozbawienia budynku oparcia na gruncie. Brak odniesienia się do powyższego zagadnienia stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1

i § 3 k.p.a. Poza tym skarżąca podniosła, że decyzje wywłaszczeniowe, z uwagi na późniejsze zmiany prawa, wywołały skutek prawny, jakim stało się nabycie przez [...] użytkowania wieczystego, a także prawa własności nieruchomości budynkowej, której własność "oderwała" się od własności gruntu, na którym budynek jest posadowiony. Zdaniem skarżącej nieodwracalny skutek prawny w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa nastąpił w sferze prawa cywilnego i nie może być wzruszony na gruncie postępowania administracyjnego. Nie nastąpiła również sytuacja, której podstawą nabycia praw przez [...] był akt administracyjny, którego podstawą byłyby z kolei przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe z lat 60-tych. Decyzje te stworzyły stan, w którym możliwe stało się nabycie z mocy prawa określonych praw do rzeczowych do gruntu. Tym samym nastąpił nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co prawidłowo stwierdził Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r., a zakwestionował Minister w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., przez co, zdaniem skarżącej, naruszył przepisy art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy to zaskarżona decyzja, a nie decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r., została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko

i wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarg stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym, ponieważ stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których Minister ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.).

Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając przedmiotowe skargi w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła

w procesie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu prowadzonym przez Prezesa o stwierdzenie nieważności decyzji organów wywłaszczeniowych z lat 60 tych. Konsekwencją wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji było zbadanie, czy decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726). O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, organ odwoławczy

w zaskarżonej decyzji przekonywująco wykazał, że kontrolowana decyzja Prezesa rażąco (w sposób oczywisty i bezsporny) narusza art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, która w ocenie Sądu jest pełna i wszechstronna. W tym zakresie zarzuty skarżącej nie znalazły potwierdzenia.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. zostało szeroko przedstawione w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. W szczególności należy wskazać stanowisko zawarte w uchwale składu 7 sędziów Sadu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/94, OSN AP 1992, nr 12, poz. 211), według którego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku decyzji. Odwrócenie takiego skutku może wprawdzie nastąpić, ale na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 7/96, ONSA 1997/2/49), podzielając tę zasadę, wskazała na potrzebę dokonania odrębnej oceny skutków prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności i późniejszych decyzji. W wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. (I OSK 444/05) NSA podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej (wyrok NSA z dnia 29 października 2010 r., I OSK 1669/09, Lex nr 745121).

Z analizy materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowana przez Ministra decyzja Prezesa z dnia [...] maja 2003 r. jest zasadna odnośnie uznania za nieważne decyzji wydanych przez organy wywłaszczeniowe z dnia [...] grudnia 1964 r. i [...] września 1965 r., ponieważ art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie przewidywał wywłaszczenia nieruchomości dla zrealizowanych już inwestycji. Fakt wybudowania budynku [...] nastąpił przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na ten cel, a więc nie może on być uznany za skutek tej decyzji. Zasadnie Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że kwestia posadowienia budynku [...] na gruncie, bądź też pozbawienia go na nim oparcia, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 16 lipca 1998 r. (IV SA 1577/96, Lex nr 43221), z którego wynika, że wykonanie obiektu budowlanego jest czynnością fizyczną o skutkach materialnych i już tylko z tego powodu można mówić o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Prezes w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. pominął okoliczność, że budynek [...] w tej dacie był posadowiony na dwóch działkach oznaczonych numerami: [...] i [...] (droga wojewódzka – ul. W.), a więc de facto wywłaszczona nieruchomość o powierzchni [...] m² jest częścią tych działek i sytuację prawną każdej z nich należy rozpatrzyć odrębnie w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych.

Zgodnie z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Za Ministrem należy powtórzyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 2a ww. ustawy określa strukturę własnościowa dróg publicznych w sposób niedopuszczającym wyjątków. Nadanie więc wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r., I SA/Wa 627/09, z dnia 25 października 2011 r., I SA/Wa 1433/11, z dnia 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1378/05, opublikowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc w zakresie części wywłaszczonej działki, stanowiącej część działki nr [...] decyzja Prezesa jest zgodna z prawem, o czym orzekł zarówno organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2011 r., jak i Minister w zaskarżonej decyzji, oddalając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa w tym zakresie.

Odnośnie działki nr [...], to obie decyzje Ministra uznały (odmiennie niż Prezes w kontrolowanej decyzji), że należy stwierdzić nieważność decyzji Prezesa

z dnia [...] maja 2003 r. w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...], która w całości jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki na podstawie decyzji "uwłaszczeniowej" z dnia [...] sierpnia 1991 r. Z treści art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1990 Nr 79, poz. 464) wynikało (ustawa uchylona z dniem 1 stycznia 1998 r.), że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Wydanie decyzji administracyjnej, jak w przedmiotowej sprawie z daty [...] sierpnia 1991 r., na podstawie ww. ustawy nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jeśli więc uwłaszczenie na gruntach państwowych przez państwowe osoby prawne nie narusza praw osób trzecich, to tym samym nie ma przeszkód do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności wadliwej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 1998 r., IV SA 535, Lex nr 45976). Naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w tym zakresie przez Prezesa w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. jest oczywiste i organ nadzoru nad Prezesem w decyzjach obu instancji w tym zakresie orzekł podobnie.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela również wniosek Ministra odnośnie związania skutku decyzji wywłaszczeniowej z rozstrzygnięciem

w zakresie odszkodowania. Jeśli wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to i decyzja co do odszkodowania (w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej) rażąco narusza prawo. Nieruchomość, stanowiąca działkę zamienną

o powierzchni [...] m², od daty wywłaszczenia nie była przedmiotem obrotu prawnego, będąc cały czas w posiadaniu następców prawnych Z. K. W zakresie przyznania nieruchomości zamiennej nie zaistniały więc skutki prawne tego rodzaju, aby można je uznać za nieodwracalne. Takiego skutku nie odniósł akt notarialny z dnia [...] grudnia 1997 r. przenoszący własność działki zamiennej z Gminy W. na następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości wywłaszczanej – T. P. K., ponieważ akt ten stanowił wykonanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej.

Minister orzekł reformatoryjnie co do kwestii nieruchomości zamiennej uznając, że w tym zakresie decyzja Prezesa rażąco narusza prawo, tj. art. 156 § 2 k.p.a. Prezes orzekł w całości o decyzji wywłaszczeniowej uznając, że wobec niej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, dlatego nie można stwierdzić jej nieważności, tylko wydanie z naruszeniem prawa. Sąd podziela logiczną argumentację Ministra, która w tym zakresie jest odmienna od orzeczenia organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi skarżącego Sąd stwierdza, że

w postępowaniu nadzorczym, badającym decyzję Prezesa z dnia [...] maja 2003 r.

o stwierdzeniu wydania decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa, organ nie ma uprawnień do orzekania merytorycznego w zakresie podstaw do przyznania w ramach odszkodowania całej działki o dawnym numerze [...] i powierzchni [...] m².

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.