I OSK 1123/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-14	
Data wpływu	2014-05-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 504/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 8 ust. 3; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 504/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 504/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej jako "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przyznał B. O. zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 30 marca 2013 r. w wysokości 20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Dochód rodziny wynosi 899,28 zł i jest niższy od kwoty kryterium dochodowego rodziny (912 zł). Oznacza to, że rodzina spełnia ustawowe warunki do przyznania zasiłku okresowego. Organ ustalając wysokość świadczenia, uwzględnia sytuację materialną oraz indywidualną wnioskodawcy, ale musi mieć także na uwadze własne możliwości finansowe i ilość osób oczekujących na pomoc w zabezpieczeniu swoich potrzeb. W sytuacji, gdy fundusze są ograniczone, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawcę. Zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym tylko w zakresie przyznania tego świadczenia, natomiast w części dotyczącej wysokości oraz okresu, na jaki jest on przyznawany – decyzja organu ma charakter uznaniowy. W budżecie gminy na realizację zadań własnych nie ma środków finansowych na wypłaty zasiłków okresowych w wysokościach wyższych niż kwoty minimalne zasiłków okresowych, ustalane jako 50 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem danej rodziny. W przypadku B. O. kwota stanowiąca 50 % różnicy między ustawowym kryterium dochodowym (912 zł) a dochodem rodziny (899, 28 zł) wynosi 6,36 zł. Dlatego też oraz ze względu na treść art. 38 ust. 4 u.p.s. wnioskodawcy przyznano świadczenie w wysokości 20 zł. Zasiłek przyznano na 1 miesiąc z uwagi na przewidywaną zmianę sytuacji socjalno-bytowej rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium sprostowało datę powyższej decyzji, wskazując, że decyzja ta została wydana w dniu [...] maja 2013 r. a nie w dniu [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zasady i tryb przyznawania zasiłku okresowego reguluje 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i warunek ten rodzina wnioskodawcy spełnia. Górna i dolna granica kwoty zasiłku została określona w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w myśl którego zasiłek okresowy w przypadku rodziny ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Wysokość zasiłku okresowego ustawodawca pozostawił uznaniu organu przyznającego świadczenie, określając jedynie górną i dolną granicę jego wysokości. Rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien kierować się interesem wnioskodawcy, interesem społecznym oraz celem, na który świadczenie ma być przeznaczone. Organ musi mieć na uwadze także własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. O. jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe jedynie ze studiującym synem. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie nabył też uprawnień do świadczenia emerytalno-rentowego. Organ I instancji ustalił ponadto, jakie kwoty i z jakich tytułów składają się na dochód rodziny skarżącego oraz jakie ponosi on miesięcznie wydatki. Wszystkie powyższe okoliczności zostały w sprawie rozważone, jednakże oprócz nich należało mieć na uwadze także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Przyznając świadczenie w minimalnej wysokości, organ I instancji wskazał, że nie jest w stanie udzielić pomocy w wyższej kwocie ze względu na ograniczone fundusze, którymi dysponuje. W świetle ustaleń dokonanych przez organ I instancji jego rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę, organ oprócz sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy musiał uwzględnić także zakres pomocy już udzielonej rodzinie strony oraz realia wynikające z posiadanego budżetu. Mając orientację co do liczby osób i rodzin, którym powinien udzielić pomocy oraz znając stan posiadanych funduszy, organ musi tak nimi dysponować, aby można było udzielić wsparcia także innymi osobom znajdującym się trudnej sytuacji życiowej. Oczywistym jest, że z uwagi na niedostateczne środki finansowe na pomoc społeczną, wszystkie żądania zgłaszane przez osoby potrzebujące nie mogą być w pełni uwzględnione. Organ będąc dobrze zorientowany w sytuacji B. O., stara się jednak pomóc mu w realizacji niezbędnych jego potrzeb.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. dochód ustalany dla realizacji celów z pomocy społecznej pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, czyli o alimenty, do świadczenia których osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Alimenty są świadczeniem okresowym przysługującym za dany miesiąc w celu zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego. Nie ma więc podstaw do pomniejszania dochodu o zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Odliczeniu od dochodu rodziny wnioskodawcy nie podlega stypendium socjalne syna oraz kwota alimentów świadczonych przez matkę na rzecz syna B. O. Takie pomniejszenie obejmuje wyłącznie stypendia socjalne przyznawane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty a nie pomoc przyznawaną na podstawie przepisów o szkolnictwie wyższym.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając w szczególności naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a w konsekwencji naruszenie przepisów: art. 7, art. 77 § 1,art. 80, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez nieuwzględnienie charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna (alimentów od matki i stypendium socjalnego z uczelni) i uznanie ich za środki utrzymania rodziny (mimo że dotyczą tylko określonej osoby). W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W obszernym uzasadnieniu Sąd stwierdził między innymi, że w sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność wnioskodawcy. Świadczenie to przyznaje się rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, czyli kwoty 912 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy, w przypadku rodziny, ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a zatem kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje, a więc musi być wnioskodawcy przyznany. Do uznania organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Skarżący bezspornie spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego. Nadto jest on osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu wsparcia. W sprawie sporna była jedynie kwestia wysokości przyznanego świadczenia. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego – w ramach tzw. względnego uznania administracyjnego – następuje w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o pomoc oraz po przeanalizowaniu hierarchii potrzeb, na które posiadane środki mają być przeznaczone. Organ nie jest więc zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, ale nie może też rozstrzygać w tym zakresie dowolnie. Przy przyznawaniu omawianego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych, fundusze te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby ich sytuacja materialna albo zdrowotna była najtrudniejsza. Organ powinien każdorazowo badać nie tylko sytuację materialną wnioskodawcy oraz ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać dyscypliny finansowej pozwalającej w okresie rozliczeniowym zabezpieczyć realizację potrzeb innych osób uprawnionych.

Zdaniem Sądu I instancji organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb beneficjentów pomocy społecznej. W związku z tym musiały uwzględnić wielkość posiadanych funduszy i ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania im pomocy oraz dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu zasiłku okresowego. Jest bowiem osobą chorą, niepracującą, nieposiadającą świadczeń emerytalnych lub rentowych. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem osiąganym przez rodzinę B. O. wynosi 6,36 zł. Skarżący od pewnego czasu korzysta z różnych form pomocy społecznej, co winno być traktowane jako odczuwalne wsparcie ze strony państwa. Wysokość środków, jakimi dysponuje gmina i rozmiar zgłaszanych przez B. O. potrzeb, uniemożliwiają zaspokajanie jego żądań w całości. W ocenie Sądu I instancji organy rozstrzygając sprawę, dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a wyniki poczynionych ustaleń zostały zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może obejmować celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż podstawowym kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest wyłącznie zgodność z prawem.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje ponadto zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Należy podzielić interpretację tego przepisu zastosowaną przez organy, zgodnie z którą dochód (sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) można pomniejszyć wyłącznie o kwoty alimentów rzeczywiście wypłaconych w miesiącu, z którego dochód się wylicza i w związku z istniejącym w tym miesiącu obowiązkiem alimentacyjnym. Brak jest natomiast podstaw pomniejszenia dochodu o zaległości uiszczane wobec Funduszu Alimentacyjnego, bowiem nie są to alimenty świadczone na rzecz innych osób, a zatem nie mogą one pomniejszyć dochodu rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieprawidłowego wliczenia do dochodu rodziny skarżącego alimentów otrzymywanych przez syna i otrzymywanego przez niego stypendium. Sposób obliczania dochodu rodziny na potrzeby ustalania praw do świadczeń z pomocy społecznej określony został w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez wskazanie kwot i świadczeń, które należy od dochodu odjąć (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). Wyłączeniom takim nie podlegają kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny od jego wstępnego. Od dochodu odlicza się jedynie pomoc materialną mającą charakter socjalny albo motywacyjny, ale o ile jest ona przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty. Z wywiadu środowiskowego wynika zaś, że syn skarżącego jest studentem. Nie dotyczą go zatem przepisy o systemie oświaty obejmujące funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1 – 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Syn skarżącego uzyskuje pomoc stypendialną na podstawie przepisów regulujących kształcenie wyższe, objęte innym aktem prawnym, to jest ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Ustawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie przewidział, by pomoc uzyskiwaną na podstawie tej ostatnio wskazanej ustawy można było odliczać od dochodu ustalanego na potrzeby spraw dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W tych okolicznościach nie może być mowy również o naruszeniu interesu prawnego skarżącego mającego wynikać z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz Prawa o szkolnictwie wyższym. Przepisy dotyczące uprawnienia do alimentacji oraz do pomocy materialnej dla studentów mają inny przedmiot regulacji niż przepisy u.p.s. i nie mogą być źródłem interesu prawnego prowadzącego do interpretacji art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem tych przepisów.

Zdaniem WSA w Białymstoku nietrafne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz przestrzeganie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kontrolowane postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcia uwzględniają powyższe wymagania, bowiem wskazano dowody, na podstawie których dokonano ustaleń, wyjaśniono warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego oraz przedstawiono argumentację przemawiającą za podjętym rozstrzygnięciem. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia pozostaje w zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

Za chybione należy nadto uznać zarzut dotyczący działania przez organy w oparciu o Wytyczne MOPR. Dla organów istotne są przepisy ustawowe lub przepisy aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. W niniejszej sprawie oznacza to obowiązek respektowania zasad wynikających z art. 8 ust. 3 oraz 4 u.p.s. i w taki też sposób dochód rodziny wnioskodawcy został ustalony. Z rozstrzygnięć nie wynika, aby organy za podstawę prawną swych rozstrzygnięć przyjmowały dokumenty wewnętrzne w postaci wytycznych oraz by powołując się na wytyczne, orzekały niezgodnie z obowiązującym prawem lub w sposób nieuprawniony interpretowały przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięć.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 504/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na pominięciu argumentów skarżącego dotyczących sposobu powstania zadłużenia, a w konsekwencji arbitralne przyjęcie, że świadczenie alimentacyjne uiszczane przez skarżącego na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie stanowi podstawy do pomniejszenia miesięcznego dochodu;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszelkich okoliczności dotyczących rzeczywistych potrzeb skarżącego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości dokonania oceny czy decyzje organów I i II instancji nie były arbitralne;

c) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na: 1) postawieniu tezy, że uiszczane co miesiąc zaległe świadczenie alimentacyjne wpłacane na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS nie pomniejszają osiąganego dochodu, oraz na nieudostępnieniu skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Zespół Pracowników Socjalnych- Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne oraz na niewskazywaniu w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji na podstawie, jakiej normy prawnej tego typu świadczenie nie może być pomniejszone przy wyliczaniu dochodu; 2) niekonsekwencji wyrażającej się tym, że z jednej strony wskazuje się skarżącemu, że opłacane przez niego zaległe świadczenie alimentacyjne skutkuje pomniejszeniem jego comiesięcznego dochodu, zaś z drugiej wskazuje się na wyrażoną przez judykaturę odrębną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., 3) niewyjaśnienie skarżącemu, dlaczego na gruncie obowiązywania tych samych przepisów prawa wskazana norma prawna nabrała innego znaczenia;

2. naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlega wyłącznie kwota miesięcznych bieżących alimentów należnych osobie uprawnionej, bez kwot zaległych świadczeń i ewentualnych odsetek oraz kosztów egzekucyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że odliczeniu od przychodów osoby ubiegającej się o zasiłek podlegają także zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego;

3. art. 3 ust. 1 i 3 i art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w niewystarczającej wysokości 20 zł, co spowodowało, że skarżący nie był w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto, że rozmiar świadczenia nie był dostosowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy ustalaniu wysokości dochodu na podstawie przepisów u.p.s. odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. Brzmienie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie uprawnia do innego traktowania bieżących zobowiązań alimentacyjnych i zaległości w tych płatnościach. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby rozróżnienie zobowiązań alimentacyjnych bieżących i zaległych, to dokonałby takiego rozróżnienia bezpośrednio w treści normy prawnej. Z aktualnego brzmienia powołanego przepisu nie wynika, by dochód miałby być ustalany w oderwaniu od rzeczywistej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o pomoc oraz że odliczeniu podlegają jedynie bieżące zobowiązania alimentacyjne. W sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc społeczną z uzyskiwanego przychodu spłaca również zaległości alimentacyjne, nie można przyjąć, że odliczeniu podlegają tylko bieżące alimenty oraz że organy pomocy społecznej będą swobodnie decydować o tym, jakie ciężary ponoszone przez wnioskującego podlegają mogą pomniejszać jego dochód. Organ administracji ustalając wysokość dochodu wnioskodawcy, winien ustalić faktyczną wysokość ponoszonych ciężarów alimentacyjnych, a nie odliczyć jedynie wysokość bieżących miesięcznych alimentów. Skoro dochodem jest przychód uzyskany bez względu na tytuł i źródło, pomniejszony o alimenty, to uzyskany przez skarżącego zasiłek stały – przychód – powinien być również pomniejszony o alimenty, które z tego zasiłku są świadczone. Tymczasem organy administracji ustaliły dochód skarżącego, nie pomniejszając dochodu o zaległe alimenty, które skarżący uiszczał. Skarżący w wyznaczonych terminach nie mógł płacić alimentów w pełnej wysokości bezpośrednio na ręce byłej żony, skutkiem czego zmuszony jest obecnie do płacenia ich na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Organy administracji, pomimo bardzo dobrej znajomości sytuacji skarżącego, przy wydawaniu rozstrzygnięć nie uwzględniły powyższych okoliczności przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Doprowadziło to do odmiennego ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego, która była i jest bardzo zła, przez co mogło dojść do wydania mniej korzystnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza biorąc pod uwagę uznaniowy charakter decyzji. Każde rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej oraz że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej, a zatem samo spełnienie kryterium dochodowego nie jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku okresowego, organ nie mógł poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc, co uniemożliwia przyznanie zasiłku okresowego w większej wysokości. Stwierdzenie takie jest zbyt ogólne i w zasadzie nie wiadomo jak ta okoliczność przekłada się na realia sprawy. Takie uzasadnienie decyzji może wywołać wrażenie dowolności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały, z jakiej przyczyny przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 20 zł, co powoduje, że decyzje wymykają się spod kontroli i nie dają możliwości oceny, czy decyzja w tym wypadku nie jest arbitralna.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie zasadnym byłoby przekazanie jej do rozpoznania powiększonemu składowi orzekającemu w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w zakresie wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., bowiem stosowanie tego przepisu wywołuje rozbieżności przy rozstrzyganiu spraw przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w większości orzeczeń sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko co do konieczności pomniejszania kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób od dochodu uzyskiwanego przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej, niezależnie od tytułu prawnego, na którego podstawie świadczenie alimentacyjne jest uiszczane, a więc niezależnie od tego czy są to alimenty zaległe czy bieżące. Nowa linia orzecznicza została zapoczątkowana dopiero wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt: I OSK 1433/11, ale podobne stanowisko w judykaturze jest wyrażane stosunkowo rzadko.

Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną złożono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uzupełnianie lub korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jej autor wytknął Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz naruszenie art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 39 ust. 1 u.p.s. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenia przez organ przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i do poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść danego orzeczenia.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem z takim wytykami łączą się dalsze zarzuty procesowe. W podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi I instancji złamanie prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powołał przede wszystkim art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis ten definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma jakiegokolwiek wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia przewidziane w u.p.s., w tym o zasiłek okresowy. Przepisy art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację, szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione tam należności. Normy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. wprost wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu wyłącznie o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "alimentów", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z uprawnionych do alimentów osób, wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o.

Spór co do tego czy odliczeniu od dochodu podlegają wyłącznie bieżące alimenty, czy dochód wnioskodawcy mogą pomniejszać także płacone przez niego na rzecz uprawnionego zaległe alimenty – wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej – nie może być rozstrzygnięty w niniejszej sprawie. Sąd orzekający nie może bowiem zajmować stanowiska w sporach teoretycznych, jeżeli nie jest to potrzebne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie B. O. nie powoływał się oraz z akt sprawy nie wynika by wnioskował on o "potrącenie" z uzyskiwanego dochodu alimentów świadczonych zstępnemu, lecz domagał się pomniejszenia dochodu wyłącznie o należności regulowane na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Nie ma zatem znaczenia, jak skarżący oraz jego pełnomocnik określają przedmiotowe należności, istotne bowiem jest jedynie to, jaki w istocie mają one charakter.

Zatem jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. odliczeniu od dochodu osoby ubiegającej się o wsparcie z pomocy społecznej podlegają tylko "alimenty świadczone na rzecz innych osób, czyli świadczenia uiszczane przez zobowiązanych na rzecz wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. osób w związku z realizacją ustawowego obowiązku przewidzianego w art. 128 k.r.i o. Nie ma jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia pojęcia "alimenty" niż to wynika z art. 128 k.r.i.o., a tym bardziej do nadawania temu pojęciu innego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej.

W konsekwencji wszystkie inne należności niż tak pojmowane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać przedmiotowego dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia - czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej - takich alimentów nie stanowią. Świadczenia te wypłacane są osobom uprawnionym do alimentów w przypadku - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak inne, odrębne świadczenia. Wynika to jednoznacznie między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać ze świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. W konsekwencji także zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego dokonywany na rzecz ZUS – likwidatora Funduszu Alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłacanych uprawnionemu z funduszu alimentacyjnego nie stwarza jakichkolwiek prawnych możliwości do dokonywania odliczeń, o jakich mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o przedstawienie, na podstawie art.187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skorzystanie z tej instytucji należy do suwerennych praw składu orzekającego. Nie jest zaś prawem podmiotowym stron i uczestników postępowania. Sąd nie jest zobowiązany do uwzględnienia zgłoszonego żądania, bowiem wniosek strony nie jest dla niego wiążący.

Skoro w niniejszej sprawie B. O. ubiegał się o pomniejszenie dochodu nie o alimenty świadczone przez niego na rzecz zstępnego lecz o należności, które zobowiązany jest zwrócić na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego, a należności takie nie podlegają wnioskowanemu odliczeniu, to oczywistym również jest, że organom pomocy społecznej nie można skutecznie zarzucić ani błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. ani braku analizy przyczyn powstania i sposobu regulowania zadłużenia beneficjenta wobec funduszu alimentacyjnego. Organy te w niniejszej sprawie nie były w ogóle zobowiązane do ustalania, dlaczego B. O. w poprzednim okresie nie wywiązywał się z ciążącego wobec córki obowiązku alimentacyjnego i dlaczego matka dziecka zamiast otrzymywać należne córce od zobowiązanego alimenty zmuszona była ubiegać się o stosowne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a ponadto, w jaki sposób skarżący spłaca powstałe z tego tytułu wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego zadłużenie. W konsekwencji organom i Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić także nierespektowania w omawianym zakresie zasad przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych w pkt 2 i pkt 1 lit. a pozbawione są zatem usprawiedliwionych podstaw.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku były decyzja SKO w [...] w sprawie przyznania B. O. zasiłku okresowego. Materialną i procesową podstawę tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy u.p.s., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść decyzji podjętych w niniejszej sprawie. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane, jaka była ich treść oraz czy były one wykorzystywane w innych wcześniejszych sprawach.

Nieporozumieniem jest ponadto odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych sprawach, w tym w innych decyzjach adresowanych do B. O. Po pierwsze takie decyzje w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie i nie niweczą wartości jurydycznej oceny Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie prawa nie narusza.

WSA w Białymstoku trafnie więc w działaniach organów nie dopatrzył się naruszenia art. 8 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, gdyż wydane rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej.

Zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 39 ust.1 u.p.s. jest całkowicie chybiony. Przepis ten w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania, gdyż dotyczy on zasiłku celowego a przedmiotem niniejszego postępowania było przyznanie innego świadczenia, a mianowicie zasiłku okresowego. Oczywistym zatem jest, że Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, nie mógł w żaden sposób złamać art. 39 ust. 1 u.p.s. odnoszącego się do innej instytucji pomocy społecznej.

Pozostałe zarzuty dotyczą naruszenia art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. oraz naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77§ i art. 107 § 3 k.p.a., co miało polegać na nieuwzględnieniu wszystkich rzeczywistych potrzeb strony oraz braku dostatecznego wykazania przyczyny przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w określonej wysokości. Również i te wytyki pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 u.p.s. stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna nie może ograniczać się do wspierania wyłącznie określonych osób i rodzin oraz zaspokajania wszystkich, nawet uzasadnionych ich potrzeb życiowych. Organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko żądania konkretnego beneficjenta, ale uwzględniać także inne osoby oczekujące podobnego wsparcia oraz własne możliwości finansowe. Podejmowanie w tym zakresie racjonalnych, wyważonych decyzji jest niezbędne, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających z pomocy społecznej oraz ograniczone środki finansowe, które mogą być przeznaczane na takie cele. Fundusze posiadane przez organy nie mogą więc zabezpieczać realizacji wszystkich zgłaszanych wniosków. Środki te muszą być kierowane do znacznej liczby osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie pomóc ani wszystkim beneficjentom ani przyznawać świadczeń w oczekiwanej przez nich wysokości.

Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Przyznawane świadczenia mają wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Ich celem nie jest natomiast zapewnienie głównego i jedynego źródła dochodu. Subsydiarny charakter przedmiotowej pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków samego beneficjenta i członków jego rodziny. Organy mają jedynie pomagać zainteresowanym w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie mogą natomiast wyręczać obywateli i zastępować koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie niezbędnych środków do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest do przezwyciężania także we własnym zakresie swych problemów. W przypadku obligatoryjnych świadczeń wnioskodawca niewątpliwie może liczyć na tego typu wsparcie, ale nie może skutecznie żądać pokrywania przez państwo pełnych kosztów utrzymania jego rodziny.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że B. O. spełnił ustawowe warunki do otrzymania zasiłku okresowego i takie świadczenie zostało mu przyznane. WSA w Białymstoku rozpoznając złożoną doń skargę, trafnie zwrócił uwagę, że jego kontrola nie może wkraczać w kwestie celowości i słuszności zaskarżonych działań organów, lecz musi ograniczać się jedynie do badania ich zgodności z prawem.

W tym zakresie organom nie można przypisać żadnych naruszeń prawa. Organy decydując o wysokości zasiłku okresowego i okresie, na jaki przyznały skarżącemu świadczenie, zbadały i przeanalizowały wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie zignorowały w szczególności ani problemów życiowych i zdrowotnych wnioskodawcy, ani zgłaszanych przez niego potrzeb. Jednakże mimo zrozumienia trudnej sytuacji B. O. nie mogły skoncentrować się na zaspokojeniu wyłącznie jego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób również oczekujących wsparcia finansowego. Z uwagi na ograniczone fundusze organy musiały limitować pomoc także w stosunku do skarżącego.

Dodać należy, że B. O. nie może skutecznie żądać ponoszenia przez pomoc społeczną całego ciężaru swego utrzymania. Skarżący i jego syn winni bowiem wykorzystywać także własne możliwości uzyskiwania dochodów. B. O. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jednakże jego syn nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Samo podjęcie przez niego studiów nie wyklucza potencjalnych możliwości podjęcia przez niego jakichkolwiek zajęć zarobkowych i zdobycia w ten sposób niezbędnych środków do życia dla siebie i ojca.

Z powyższych względów - zwłaszcza w konfrontacji z zakresem stale udzielanej B. O. pomocy oraz z ograniczonymi środkami, którymi dysponuje organ i które wystarczają jedynie na przyznawanie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości - uznać należy, że w niniejszej sprawie przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ i art. 107 § 3 k.p.a., nie zostały naruszone. Dlatego samo niezadowolenie skarżącego z wysokości przyznanego mu zasiłku okresowego nie może stanowić podstawy do skutecznego podważenia zapadłego w sprawie wyroku.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako niezasadną, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącemu prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.