Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/18 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. na rzecz M.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 21/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie stosunku służbowego, w pkt: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z [...] lutego 2018 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że otrzymał świadectwo służby, z treści którego wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznaje, że jego stosunek służbowy wygasł, a on sam został zwolniony ze służby. Jednocześnie jednak, organ odmawia wydania decyzji w tym przedmiocie. W ocenie skarżącego, wbrew jednoznacznemu obowiązkowi wynikającemu z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. K.A.S.), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie złożył mu żadnej propozycji, co uznać należy za działanie bezprawne. Jednocześnie zwrócił uwagę, że bezprawne działania i zaniechania organów władzy publicznej nie mogą wywoływać w sferze obywatela skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], niedopuszczalność skargi wystąpiła w sprawie, zarówno z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, jak również z uwagi na okoliczność, że została ona wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej. Wskazał, że z analizy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. K.A.S. nie można wywieść, iż Dyrektor IAS w [...] był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

W ocenie organu z treści art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 p.w. K.A.S. nie wynika, by organ, w przypadku nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, miał obowiązek wydania jakiegokolwiek aktu lub pisemnego dokumentu potwierdzającego wygaśnięcie stosunku służbowego. Na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego spowodowane nieprzedstawieniem propozycji służby nie jest stricte zwolnieniem ze służby, a jedynie powoduje skutek prawny "jak zwolnienie ze służby". Wygaśnięcie stosunku służbowego następuje wówczas ex lege. W powyższym zakresie nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej fakt zakończenia stosunku służby. Ustawodawca stanowiąc, że wygaśnięcie stosunku służby i zwolnienie ze służby następuje w powyższym przypadku z mocy samego prawa, pozbawił pracodawcę możliwości złożenia jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli. Z tych też względów, wobec braku normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej Dyrektora IAS w [...] do działania żądanego przez skarżącego, zarzut, iż pozostał on w bezczynności, nie może się ostać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W ocenie Sądu, mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącego, zasadnym jest wskazanie, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w. K.A.S. skarżący, będący do [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Sąd podał, że pismem z [...] maja 2017 r. wyznaczono skarżącemu miejsce pełnienia służby w [...] w [...] w okresie od [...] czerwca do [...] sierpnia 2017 r., wskazując jednocześnie, że nie stanowi to propozycji pełnienia służby w rozumieniu ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a stosunek służbowy wygasa [...] sierpnia 2017 r.

Po przytoczeniu treści art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. K.A.S. Sąd podał, że ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: 1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz 2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Zatem na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Sąd podkreślił, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Wskazując natomiast na treść art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. K.A.S. oraz art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o K.A.S.") Sąd uznał, że analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego), pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł.

Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził, że powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Wskazując na powyższe Sąd wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Tym samym Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do [...] sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W reasumpcji Sąd uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Jednocześnie wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wydanego przez niego wyroku Dyrektor IAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor IAS ma obowiązek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Sąd ponadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Na powyższy wyrok Dyrektor IAS w [...] złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do zasady - na podstawie art. 188 p.p.s.a., bądź uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania wskazując, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a., przez rozpoznanie skargi pomimo niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.), co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 §1 i 2 p.p.s.a., przez rozpoznanie skargi pomimo braku legitymacji skargowej skarżącego, co skutkuje nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

3. art. 149 § 1 piet 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z alitami sprawy, pomimo braku obowiązku - wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi w związku z reformą związaną z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej a także brakiem kognicji sądu administracyjnego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów tego przepisu, a mianowicie skarżone kasacyjnie orzeczenie w sposób niewystarczający wyjaśnia podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto skład orzekający nie odniósł się do wszystkich argumentów przytoczonych w odpowiedzi na skargę przez organ. Poza tym przedmiotowe uzasadnienie jest niespójne i wewnętrznie sprzeczne co ma istotne znaczenie w sprawie;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S., w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. - interpretowanego zgodnie z art. 32 ust, 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszowi, któremu w związku z reformą nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w przypadła, gdy z przepisów nie wynika wprost ten obowiązek organu;

2. art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., przez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż ma on zastosowanie również przy tworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej w tym tworzenia jej struktur mimo, że wszystkie kwestie dotyczące powstania Krajowej Administracji Skarbowej zostały uregulowane w ustawie p.w. K.A.S. W przedmiotowej sprawie ten przepis nie powinien być w ogóle zastosowany;

3. art. 165 ust. 3 p.w. K.A.S., przez jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie, że w stosunku do funkcjonariusza, który nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby mają zastosowanie przepisy ustawy o K.A.S. mimo, że z niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe;

4. art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przyjęcie przez skład orzekający, że pomimo braku regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, a zgodnie z przywołanym artykułem organ jest zobowiązany do przestrzegania prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 32/18 podniósł, że formułowane przez organ twierdzenia i argumenty przedstawione są wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania, gdyż w innych sprawach organ realizuje wytyczne sądu administracyjnego i wydaje decyzje w zakresie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w związku z niezłożeniem mu propozycji służby.

Skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowanie sprawy na rozprawę bądź skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie, zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. i art. 165 ust. 3 p.w. K.A.S., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.

Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, którego stosunek wygasł, ponieważ nie przedstawiono mu propozycji zatrudnienia ani służby. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ ten jest zobowiązany do wydania takiej decyzji, a skoro jej nie wydał, to pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości to stanowisko i argumentację przedstawioną na jego poparcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przywołana ustawa wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. K.A.S.). Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Występuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. K.A.S.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. K.A.S. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. K.A.S., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo, mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w. K.A.S. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydaje decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zasadniczo zgodne z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. K.A.S. zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S., skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w. K.A.S. przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest w przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają ich uwzględnienia w procesie interpretacji obowiązków organu. Z art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni uprawnione jest zatem stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S., zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak dla funkcjonariusza propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S., zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby decyzją nie znajduje w niniejszej sprawie wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. To, że art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o K.A.S., nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, traktowana przez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o K.A.S., nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest zatem art. 170 ust. 3 p.w. K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o K.A.S. W konsekwencji uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Podejmując tego rodzaju działanie organ nie naruszy zasady wynikającej z art. 83 Konstytucji wprowadzającej obowiązek przestrzegania prawa.

Jednocześnie podkreślenia wymaga w świetle stanowiska Sądu pierwszej instancji co do treści decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakie organ powinien przeprowadzić na tle konkretnych regulacji. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1116/18).

Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle powyższego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skoro organ w niniejszej sprawie jest zobowiązany, na podstawie przepisów obowiązującego prawa, wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego, to wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, istnieje przedmiot postępowania podlegający kontroli sądu na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 i 8 i § 3 p.p.s.a., a skargę wniesioną przez byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, należy uznać za wniesioną przez osobę, której wskazane wyżej przepisy ustaw przyznały legitymację skargową. Zatem brak było przesłanek do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § pkt 1 lub pkt 6 p.p.s.a. W rezultacie brak jest przesłanek uznania postępowania przed Sądem pierwszej instancji za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro niniejsza sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, to zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, a w myśl pkt 3 stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle przedstawionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, było prawidłowe.

Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia art.. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej zaskarżonego orzeczenia, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że zostały spełnione przesłanki obligujące organ do wydania decyzji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu i jego argumentacją, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.,

poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12.