I OSK 130/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-19	
Data wpływu	2016-01-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Wroczyński	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Go 112/15	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109; § 4 ust. 3, § 36, § 56 ust 1; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art.7, 77 § 1, 80, 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] oraz E.M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 112/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz Gminy W. od Wojewody [...] kwotę 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza na rzecz Gminy W. od E.M. i S. M. solidarnie kwotę 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 112/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...].

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stanowiąca własność S. i E. M. nieruchomość położona w obrębie W., jednostka ewidencyjna W. - miasto, oznaczona numerami ewidencyjnymi działek: [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej łączącej drogę krajową nr 12 z ulicą [...] we W. wraz ze ścieżką rowerową, odwodnieniem i oświetleniem drogowym oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i budowa sieci wodociągowej wraz

z przyłączami – ETAP 1" i z dniem ostateczności tej decyzji, tj. z dniem 29 marca 2013 r., stała się z mocy prawa własnością Gminy W..

W toku wszczętego z urzędu, pismem z dnia 17 grudnia 2013 r., postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość Starosta W. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu R. M. sporządzenie operatów szacunkowych m.in. działek: [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha. W sporządzonych w styczniu/lutym 2014 r. operatach wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę 45 594 zł, z tego wartość gruntu na kwotę 40 859 zł, a wartość uprawy lucerny na tej działce na kwotę 4 735 zł., zaś wartość działki nr [...] po korekcie na kwotę 21 255 zł. W obu operatach oszacowanie wartości gruntu nastąpiło z powołaniem się na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Stwierdzając, iż na terenie W. w ostatnich dwóch latach nie było transakcji nieruchomościami drogowymi, co - jak wskazał w operacie - ustalił na podstawie wywiadu w urzędzie gminy oraz na podstawie badania aktów notarialnych z terenu powiatu W. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, do analizy przyjął transakcje na rynku lokalnym – rynku powiatów l.

i g..

W toku postępowania małżonkowie M. - wnosząc zastrzeżenia do otrzymanego operatu, dotyczące przede wszystkim faktu, iż na terenie W. odnotowano 5 transakcji nieruchomościami drogowymi, w tym 3 dotyczące nabycia gruntów przeznaczonych, już w planie miejscowym, tak jak ich nieruchomość, pod inwestycje drogowe - złożyli operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę P. M. z W.. W operacie tym, sporządzonym 7 maja 2014 r., wartość nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha ustalona została na kwotę 375 803 zł. Uprawa lucerny na działce nr [...] oszacowana została na kwotę 3 739 zł.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Starosta W. “odrzucił z materiału dowodowego" operat wykonany przez rzeczoznawcę R. M. wskazując, iż bardziej wiarygodny pozostaje operat sporządzony przez rzeczoznawcę P. M..

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta W., powołując się na przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, i 5, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o tenże operat ustalił na rzecz S. i E. M. odszkodowanie w wysokości 372 064,00 zł za prawo własności w/w nieruchomości i 3 739,00 zł za plantację kultur wieloletnich - lucerny, którą została obsiana w/w działka nr [...] zobowiązując jednocześnie Burmistrza Miasta i Gminy W. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjął wartość nieruchomości ustaloną w operacie rzeczoznawcy P. Mi..

W odwołaniu od tej decyzji Gmina W., reprezentowana przez Burmistrza, zarzuciła:

-naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na znacznym zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej wartości,

- naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem w sprawie na zlecenie strony postępowania bez przeprowadzenia rzetelnej analizy tej opinii pod względem uchybień formalno-prawnych,

-naruszenie art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji

o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji,

-naruszenie art. 130 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości

i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

-naruszenie art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie

w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie “złych" nieruchomości do porównania, zatem uchybienie § 3 i § 4 wskazanego rozporządzenia, polegające na “złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

-naruszenie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i już wypłaconych,

-naruszenie art. 153, art. 155 i art. 157 u.g.n. poprzez zaniechanie przekazania, operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości i uchybieniami formalnymi operatów.

Do odwołania strona skarżąca dołączyła dwa operaty szacunkowe dotyczące szacowania wartości nieruchomości, które w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę P.M. uwzględnione zostały jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej.

Stanowisko wobec decyzji zajął też pełnomocnik małż. M., prezentując argumenty mające świadczyć o bezzasadności odwołania (pismo z dnia 6 listopada 2014 r.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego pod kątem spełnienia określonych wymogów formalnych oraz w zakresie jego wartości dowodowej. Operat ten, określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 28 lutego 2013 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji odszkodowawczej.

Następnie wskazał, że z opisu zawartego w operacie wynika, iż przedmiot wyceny stanowiła nieruchomość gruntowa - niezabudowana mająca regularny kształt (zbliżony do prostokąta i dostosowany do potrzeb zaprojektowanej drogi), dłuższym bokiem przylegająca do drogi gminnej o nawierzchni nieutwardzonej, której bezpośrednie sąsiedztwo stanowią nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogi i rolę. Teren jest niezabudowany i nieogrodzony. W dniu oględzin działka nr [...] obsiana była lucerną (uprawa wieloletnia), natomiast działka nr [...] stanowiła grunty orne bez zasiewów. Wyceniana nieruchomość przed przejęciem jej pod drogę była objęta planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...]Rady Miejskiej we W, z dnia 14 lutego 2008 r.), zgodnie z którym teren, na którym była położona oznaczony był symbolem H-09-KDZ- teren dróg publicznych, droga/ulica zbiorcza klasy "Z". Organ stwierdził, że w operacie do analizy przyjęte zostały przez rzeczoznawcę, wszystkie jakie udało mu się wyszukać, transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi lub użytkowanymi jako drogi, położone na terenie powiatu W.. Analizą wskazanego obszaru objęto okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia sporządzenia operatu szacunkowego w którym zanotowano 7 takich transakcji. Do dalszej analizy przyjęto 6 (jedna została odrzucona ze względu na rażąco odbiegającą cenę jednostkową od przeciętnych cen na analizowanym rynku - 366,67 zł/m2). Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do bezpośredniego porównania przyjął tylko transakcje nieruchomościami położonymi w miejscowości W., które w momencie sprzedaży w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod drogi. Ze względu na bardzo ograniczoną liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w powiecie W. w okresie od 2010 r. do dnia sporządzenia operatu do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości wykorzystał rynek nieruchomości drogowych obejmujący obszar miasta W.. Analiza ta posłużyła mu jedynie do ustalenia prawidłowości rynku nieruchomości drogowych (cech wpływających na ceny, również zmian w czasie), lecz poziom cen wyznaczyły jedynie transakcje z rynku lokalnego miasta W.. Rodzaj nieruchomości, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie, rodzaj prawa do nieruchomości uwzględnił poprzez dobór transakcji nieruchomości, pozostałe cechy przyjęto jako atrybuty cenotwórcze. Położenie uwzględnił poprzez cechy: lokalizacja ogólna (odległość od centrum) oraz otoczenie. Stan nieruchomości uwzględnił poprzez cechy: wielkość nieruchomości, rodzaj nieruchomości z której wydzielono drogę (zabudowana/niezabudowana). Analizę wartości jednostkowej szacowanej nieruchomości biegły przeprowadził wg metodyki przewidzianej dla metody porównywania parami: ustalił cenę minimalną i maksymalną z badanego zbioru, ustalił wagę dla cech rynkowych na podstawie analizy transakcji z miasta W., ustalił stopniowanie cechy, określił wartości poprawek przypadających na cechę, określił wartość 1 m2 powierzchni dla nieruchomości szacowanej i wartość nieruchomości szacowanej. Określona wartość rynkowa gruntu w podejściu porównawczym i w oparciu o zaistniałe transakcje wyniosła 372 064 zł.

Wojewoda wskazał, że w celu określenia wartości plantacji kultur wieloletnich - lucerny odmiany "Kometa", znajdującej się na działce nr [...] o pow. 0,4356 ha rzeczoznawca dokonał kalkulacji kosztów założenia plantacji i jej pielęgnacji do pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Wartość plantacji ustalił na dzień 28 lutego 2013 r. Kalkulację aktualnych kosztów założenia plantacji i jej pielęgnacji do pierwszych zbiorów określił na podstawie "Kalkulacji rolniczych uprawy lucerny" wykonanych przez Warmińsko-Mazurski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Olsztynie, ceny usług bazowych przyjętych przez Polski Związek Pracodawców - Usługodawców Rolnych, aktualne ceny na rynku materiałów siewnych, nawozów sztucznych środków ochrony roślin. Łączną wartość utraconych pożytków określił na podstawie sumy rocznych dochodów z plantacji w okresie do końca pełnego plonowania zdyskontowanego na dzień wyceny. Wartość plantacji lucerny (koszt założenia uprawy i wartość utraconych pożytków) oszacowana została na 3 739 zł.

Organ II instancji wskazał, iż aby dokonać prawidłowej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., powoływanego jako rozporządzenie). Przytaczając regulacje § 36 ust. 1- 4 rozporządzenia, Wojewoda uznał, iż w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec jej przeznaczenia drogowego słusznie do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Podkreślił, że wyceniana nieruchomość na tle nieruchomości przyjętych do porównania została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej, znajdującej się na obszarze niezabudowanym, co wpłynęło na jej wartość jednostkową (cena 1 m2 gruntu wyniosła 56,19 zł, co jest wartością poniżej średniej). Ustalona wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Zdaniem organu II instancji, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia. W konsekwencji oszacowana kwota mogła, zdaniem Wojewody, stanowić aktualną wartość rynkową rozumianą jako przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na lokalnym rynku nieruchomości bądź podstawę do wypłaty odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegającego na znacznym zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznaniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej wartości Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę gminną ustalone w trybie art. 1 specustawy odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Za niezrozumiałe uznał twierdzenie skarżącej, iż znacznie zawyżono wartość wywłaszczonej nieruchomości i przyznano odszkodowanie niewspółmiernie wysokie w sytuacji gdy z operatu wynika, iż rzeczoznawca określając wartość wywłaszczonej nieruchomości do bezpośredniego porównania przyjął transakcje nieruchomościami "drogowymi" położonymi w miejscowości W., które odbyły się w okresie minionych 2 lat, kupującym była skarżąca Gmina W., zaś cena jednostkowa za 1m2 wynosiła od 59,42 zł do 89,71 zł, zaś cena 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości wyniosła 56,19 zł, co jest wartością poniżej średniej. Ustalona wartość jest zatem uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Zarzut skarżącej Gminy w tym zakresie uznał za bezzasadny, a nawet irracjonalny, gdyż to właśnie ona, dokonując z własnej nieprzymuszonej woli wskazanych transakcji, wykreowała rynek nieruchomości "drogowych" na terenie miasta W.. Odszkodowanie w niniejszej sprawie przyznane zostało w oparciu o wartość nieruchomości niższą niż w indywidualnych sprawach wykupu gruntów drogowych przez skarżącą.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej poza postępowaniem prowadzonym w sprawie tj. na zlecenie strony postępowania bez przeprowadzenia jego rzetelnej analizy pod względem uchybień formalno-prawnych, naruszenia art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji

o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji, naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładna analizę operatu szacunkowego, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie “złych" nieruchomości do porównania nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, Wojewoda wskazał na regulacje art. 7, 130 ust. 2, 174 u.g.n. i charakter operatu szacunkowego jako prawnie sformalizowaną opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości oraz obowiązki i standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, których status zbliżony jest do osoby zaufania publicznego, co potwierdza też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. W zakresie wątpliwości na czyje zlecenie sporządzony może zostać operat szacunkowy Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 126/10 , iż operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Wskazując na zakres środków dowodowych wynikający z art. 75 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jednym z dowodów pozostawał operat szacunkowy sporządzony na zlecenie pełnomocnika dotychczasowego właściciela, który został przez organ I instancji zbadany pod względem wartości dowodowej. Dopuszczenie tego operatu, jako dowodu w sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on kryteria stawiane przez u.g.n. i rozporządzenie, mógł zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Za zasadne organ odwoławczy uznał też odrzucenie przez Starostę W. z materiału dowodowego (postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r.) operatu szacunkowego sporządzonego wcześniej na zlecenie tego organu przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. ze względu na sporządzenie go w oparciu o transakcje z terenu miasta G. bez uwzględnienia transakcji z terenu miasta W., co świadczy o niezachowaniu przez rzeczoznawcę staranności właściwej dla zawodowego charakteru wykonywania czynności związanych z określaniem wartości nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Z operatu tego i innych dokumentów wynika, iż rzeczoznawca majątkowy R. M. przystępując do szacowania nieruchomości przeprowadził wywiad w Urzędzie Miasta i Gminy W., gdzie uzyskał informację o braku w okresie ostatnich dwóch lat na terenie miasta W. transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Mając na uwadze dane zawarte w operacie szacunkowym P. M., uznał, że Gmina W. (będąca zobowiązaną do zapłaty stosownego odszkodowania) nie poinformowała rzeczoznawcy majątkowego R.M., o transakcjach na terenie miasta W., których uczestnikiem była jako kupujący.

Odnosząc się do kwestii wszechstronnego badania rynku nieruchomości Wojewoda stwierdził, że nie jest to domena organu prowadzącego postępowanie. Analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny stosownie do § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przedstawia bowiem rzeczoznawca w operacie szacunkowym i taka właśnie w operacie szacunkowym P.M. została przeprowadzona, w przeciwieństwie do operatu szacunkowego R.M..

Organ II instancji powołując się nadto na treść § 26 ust. 3 rozporządzenia stwierdził również, iż czynności takie jak badanie i analiza rynku nieruchomości czy też dobór nieruchomości porównawczych należą do zakresu wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości jak i o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca, co potwierdza wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12.

Odnośnie do zarzutu objęcia przez rzeczoznawcę majątkowego zbyt długim okresem czasu poziomu badania cen (od 1 stycznia 2010 r. do dnia wyceny)

i stwierdzenia, iż powinien być to okres maksymalnie do 2 lat (w wyjątkowych przypadkach można przedłużony o 1 rok), organ ponownie wskazał, że zgodnie

z przepisem § 26 ust. 3 rozporządzenia, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Podkreślił, że transakcje przyjęte do porównania zostały zawarte 30 stycznia 2012, 15 lutego 2012 r. oraz 28 marca 2013 r. na rynku lokalnym (miasto W.). Odnośnie ustalenia cech nieruchomości na podstawie rynku nieruchomości terenu wrocławskiego, który to rynek w żadnym razie nie może być odniesiony do rynku W., stwierdził, dane rzutujące na wycenę zostały w operacie ustalone na podstawie danych z rynku lokalnego (miasto W.). Rynek wrocławski posłużył rzeczoznawcy jedynie do określenia wpływu zmiany cen transakcyjnych z upływem czasu i głównych cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych pod drogi. W trakcie analizy rynku rzeczoznawca majątkowy ustala cechy nieruchomości (atrybutów) oraz ocenia wielkość wpływu określonych cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych. Stanowi to wagi cech rynkowych. Cechami rynkowymi, na podstawie których porównuje się nieruchomość szacowaną z nieruchomościami podobnymi, są np. ich właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczno-użytkowe i prawne wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen. Do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rzeczoznawca majątkowy każdorazowo dokonuje oceny przydatności cen zawartych w tych umowach z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania do wyceny.

Co do stwierdzenia skarżącej, że z trzech nieruchomości wziętych do porównań dwie dotyczą nieruchomości zabudowanych, a zapłata za trzecią nastąpiła w dwóch ratach w okresie dwóch lat, Wojewoda wskazał, że z treści aktów notarialnych (przywołanych i wskazanych w piśmie pełnomocnika dotychczasowych właścicieli z dnia 6 listopada 2014 r.) dot. przedmiotowych transakcji wynika, że wszystkie trzy transakcje dotyczyły nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi.

Co do zarzutu nieuwzględnienia przy wycenie otoczenia i cenności gruntów oraz ich przydatności komunikacyjnej, Wojewoda stwierdził, iż w procesie szacowania biegły uwzględnił jako cechę m.in. "otoczenie nieruchomości" i wyliczył odpowiednią wartość poprawki. Ustalona przez niego wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość (cena 1 m2 gruntu wyniosła 56,19 zł co jest wartością poniżej średniej).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 12 i art. 18 specustawy

i ustalenia odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i już wypłaconych za podobne nieruchomości, stwierdzono, iż skarżąca nie wskazuje na czym miałoby polegać ich naruszenie. Natomiast argument, iż organ ustalił już odszkodowania na dużo niższym poziomie w stosunku do podobnych gruntów, nie ma żadnego wpływu ani znaczenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Poza zakresem przedmiotowej sprawy pozostają bowiem postępowania, które prowadzone przez Starostę W. w innych sprawach indywidualnych i rozstrzygnięte zostały w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych.

Ponadto organ uznał, iż w procesie szacowania nieruchomości nie mają znaczenia kwoty odszkodowań ustalanych przez organy administracji w toku postępowań administracyjnych, lecz jako podstawę wyceny stosuje się zaistniałe na rynku ceny transakcyjne. Za takie bez wątpienia nazwać uznać te zawarte w aktach notarialnych stanowiących dane źródłowe dla rzeczoznawcy P. M., gdzie kupującym była Gmina W. natomiast cena jednostkowa za 1 m2 wynosiła od 59,42 zł, do 89,71 zł.

Uznając bezzasadność zarzutu naruszenia art. 153, art. 155 i art. 157 u.g.n. poprzez zaniechanie przekazania operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości i uchybieniami formalnymi operatów, stwierdził, iż organ I instancji zbadał pod względem wartości dowodowej zarówno operat szacunkowy sporządzony na swoje zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., jak i wykonanego na zlecenie strony, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji. Organ może bowiem zakwestionować prawidłowość operatu bez zlecenia jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych, co nastąpiło w odniesieniu do operatu szacunkowego R.M., wykonanego w oparciu o transakcje z terenu miasta Gostyń bez uwzględnienia transakcji na terenie miasta W.. Dopuszczenie operatu szacunkowego P.M. przez organ I instancji jako dowodu w niniejszej sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on wymogi u.g.n. i rozporządzenia. Zasadne uznanie operatu za prawidłowy nie dawało więc podstaw do występowania przez Starostę o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Niewątpliwie takie uprawnienie przysługiwało stronie skarżącej, która mając zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z tego nie skorzystała. Pomimo, iż od dnia 15 maja 2014 r. była zawiadomiona o złożeniu przez stronę nowego dowodu w sprawie w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez P.M., nie wnosiła do niego żadnych uwag merytorycznych, ani nie była zainteresowana, pomimo wniosku drugiej strony, przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Nadto upoważniony pracownik Urzędu Gminy po zapoznaniu się z aktami sprawy zaświadczył, że nie wnosi uwag do zgromadzonej dokumentacji, a przedłożona przez niego mapka obrazująca położenie wycenianej nieruchomości nie wiązała się z ujawnieniem nowych okoliczności.

Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina W., reprezentowana przez Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd dokonał szerokiej charakterystyki operatu szacunkowego, wskazując przede wszystkim, iż nie ma on charakteru wiążącego dla organów, a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy. W przypadku zaś powstania jakichkolwiek wątpliwości związanych z dokonanym w operacie oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie sporządzonej oceny. Również takie wyjaśnienia rzeczoznawcy podlegają ocenie organu administracji. Obowiązek szczególnie wnikliwej oceny operatu i skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń ciąży na organie zwłaszcza wtedy jeżeli w postępowaniu uzyskano dwa operaty dotyczące nieruchomości, a uzyskane szacowania są rozbieżne. W sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. W zakresie oceny operatu szacunkowego przez organ jedynym ograniczeniem stawianym mu przez przepisy prawa w wyborze podejmowanych działań pozostaje zakaz zastąpienia dowodu z operatu w zakresie ustalenia wartości nieruchomości dowodem innego rodzaju. Ponadto organ, oceniając w oparciu o art. 80 k.p.a., wartość dowodową operatu szacunkowego powinien sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny.

Następnie Sąd powołując się na § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wskazał, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. W przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja powołanego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego), wycena rozpoczynać się powinna od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone. Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Następnie przywołując treści § 4 rozporządzenia Sąd wskazał, że istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio zbytych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Ponadto z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się ten, wynikający ze wskazanych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku".

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagała kwestia, jaki rynek powinien być brany pod uwagę w sytuacji dokonywania wyceny nieruchomości, która tak jak w rozpoznawanej sprawie, już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, znajdowała się na terenie dla którego obowiązujący w dacie jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywał funkcję drogi publicznej. W odniesieniu do wyceny takiej nieruchomości odpowiedzi na postawione pytanie poszukiwać należy, zdaniem Sądu, na gruncie przepisów § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia. Ich analiza prowadzi do wniosku, że w przypadku, o którym mowa w ust. 4, zasady określania zasięgu terytorialnego danych uwzględnianych przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości przejętych z mocy prawa w celu realizacji inwestycji drogowej, wskazane w ust. 2 § 36 stosować należy odpowiednio. Przepis ust. 4 nie określa bowiem samodzielnie obszaru (rynku), z którego przyjmuje się dane o transakcjach nieruchomości drogowych do analizy i wyceny. To przepis § 36 ust. 2 - stosowany odpowiednio - naprowadza, że takimi danymi, przyjmowanymi w procesie dokonywania wyceny, winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do wyceny tego typu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości drogowej nie ma swobody wyboru rodzaju rynku i jego obszaru. Przy sporządzaniu tego typu wyceny powoływany przez Wojewodę przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia, mający stanowić o poprawności operatu P.M. (bo dający rzeczoznawcy prawo określenia rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania), nie ma zastosowania przy ustalaniu wartości nieruchomości drogowej i nie może służyć jako wzorzec legalności ze względu na to, że nie dotyczy szacowania nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Problematyka ta bowiem została całościowa uregulowana w § 36 rozporządzenia, stanowiącym przepis szczególny. Aktualnie kwestia ta pozostaje jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowadministracyjnym.

Sąd wywodził dalej, że wynikający z powołanych regulacji prawnych § 36 rozporządzenia porządek ustalania obszaru poddawanego analizie powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro założeniem ustawowym jest by odszkodowanie odzwierciedlało faktyczną wartość utraconego prawa to ostatecznością powinno być kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie nie zawierają definicji pojęcia "rynek nieruchomości", posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. Sąd podniósł, że podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż rozwiązania zaistniałego problemu właściwego rynku przyjmowanego do analizy należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. ). Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych skłania do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. W konsekwencji więc rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości drogowej, pozostając

w zgodzie z regulacjami § 36 rozporządzenia powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego. Dane z tych rynków (w niniejszej sprawie: z miasta i gminy W. oraz z powiatu W. jako rynku lokalnego, a jako rynku regionalnego –

z województwa [...]) powinny być uwzględnianie także przy analizie zmierzającej do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości drogowych.

Tymczasem - zdaniem Sądu - w operacie, który stał się podstawą ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania, jak i w rezultacie wysokości odszkodowania rzeczoznawca P. M. ograniczył obszar analizowanych transakcji do rynku miasta W.. Jednocześnie wykorzystał też dane z rynku obejmującego obszar miasta Wrocławia, których analiza posłużyła mu do ustalenia prawidłowości rynku nieruchomości drogowych (cech wpływających na ceny, również zmian cen w czasie), co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach prawnych i skutkuje uznaniem, iż sporządzony operat narusza obowiązujące przepisy. W takiej sytuacji za zasadne Sąd uznał te zarzuty skargi, które dotyczyły wadliwości operatu polegającej na posłużeniu się przez rzeczoznawcę danymi

z rynku wrocławskiego do wyliczeń i określenia stopnia oraz wartości cech rynkowych, a w konsekwencji również ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

W konsekwencji zasadne pozostawały też, w ocenie Sądu, zarzutu skargi dotyczącego tego, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji bardzo dowolnie, bez wnikliwej analizy, podszedł do sprawy badania rynku [...] celem ustalenia cech nieruchomości wpływających na ich wartość, traktując ten element operatu jako mniej istotny, podczas gdy badanie cech nieruchomości jest istotnym elementem kształtującym cenę nieruchomości i to niezależnie od tego, że poziom cen wyznaczyły transakcje W..

Odnosząc się do innych aspektów dokonanej przez organy oceny dowodowej operatu P. M., jako podstawy ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania, Sąd uznał, iż nie została ona dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organy nie dostrzegły, że operat ten sporządzony został w sposób nasuwający istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a tym samym uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań. Operat szacunkowy winien m.in. opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony nie tylko wnikliwą analizą rynku nieruchomości, ale też wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też szczególnie istotne pozostaje zamieszczenie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie uzasadnienia zmierzającego do wykazania właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, funkcja, sposób korzystania, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Wymóg ten wynika z § 55 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do którego operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości.

Sąd zauważył, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 rozporządzenia, przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące skoro, stosownie do ust. 3 § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, zdaniem Sądu, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, w tym odrzuconych, jak i stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa lub braku, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Aby bowiem możliwa była ocena czy wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości zostały zasadnie wytypowane jako podobne, konieczne jest ich opisanie w sposób wyczerpujący. Jedynie prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że operat szacunkowy P. M.nie zawiera opisu przyjętych do analizy nieruchomości w sposób umożliwiający ich zidentyfikowanie. W operacie wskazanych zostało 6 nieruchomości, które zostały opisane przez podanie miejscowości w których są położone, ich przeznaczenia (droga) oraz powierzchni.

W odniesieniu do nich też wskazano status sprzedającego i kupującego oraz uzyskaną cenę. Jedynie w stosunku do nieruchomości za którą uzyskano najniższą ceną za m2 dodatkowo wskazano, że chodziło o działkę wykorzystywaną jako droga dojazdowa do innej działki zabudowanej, a w stosunku do działki za którą uzyskano najwyższą cenę za m2, że transakcja dotyczyła nieruchomości w mieście W. przeznaczonych pod drogę dojazdową i lokalną. Ta sama wadliwość polegająca na niedostatecznym ich opisie dotyczy dwóch nieruchomości (pozycja nr 3 i 5), które były przedmiotem obrotu, a które nie zostały przez rzeczoznawcę przyjęte do porównywania parami z nieruchomością wycenianą. Za niewystarczające do wykluczenia należy uznać, zdaniem Sądu, uzasadnienie rzeczoznawcy sprowadzające się do stwierdzenia, że nieruchomości te nie znajdują się w mieście W., w sytuacji gdy położone są na rynku lokalnym (gminnym, powiatowym), a nieruchomość wyceniana znajduje się na obrzeżach miasta w otoczeniu ( na datę wydawania decyzji lokalizacyjnej) gruntów rolnych. Równie niewystarczające pozostaje też uzasadnienie dla wyłączenia z analizy nieruchomości nr 4, skwitowane stwierdzeniem, iż transakcja dotyczyła zbycia udziału w nieruchomości. Reasumując, Sąd stwierdził, że brak pełnego opisu analizowanych nieruchomości drogowych nie daje podstaw do potwierdzenia lub wykluczenia, iż transakcje dotyczące nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę są transakcjami dotyczącymi nieruchomości reprezentatywnych dla dokonania porównań. Analiza operatu skutkuje uznaniem, że jego autor posłużył się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych (z wyjątkiem wielkości i miejsca położenia). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny

i całego operatu szacunkowego. W rezultacie operat jest pobieżny, lakoniczny

i nieprzekonywający, a wobec tego weryfikacja jego rzetelności nie jest możliwa.

Z powołanych przyczyn Sąd w zakresie oceny tego dowodu nie podzielił stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do oceny operatu, jako dowodu o statusie opinii biegłego, nie może natomiast budzić wątpliwości, że wybór nieruchomości podobnych w celu dokonania wyceny jest domeną rzeczoznawcy majątkowego. Rzecz jednakże w tym, że rzeczoznawca ma obowiązek, dopełniając wskazanych wymagań w zakresie opisu nieruchomości, wykazać w ten sposób zasadność tak przeprowadzonej oceny. Autor operatu, który stał się podstawą wyceny nieruchomości uczestników postępowania, nie uzasadnił w sposób należyty konieczności ujęcia w analizie nieruchomości przyjętych jako podobne do przeprowadzonej wyceny. Przedstawione wadliwości zasadniczego i wyłącznego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jakim pozostaje operat szacunkowy, stanowią, w ocenie Sądu, o naruszeniu przez organy obu instancji w sposób mogący mieć wpływ na wynik przepisów postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.).

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w sytuacji gdy strona w toku postępowania podnosi zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, przy czym nakierowane są one na elementy wyceny, stanowiące wiedzę specjalną, organ bezwzględnie zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie tychże zarzutów. Zarzuty tego rodzaju mogą być przy tym zawarte w odwołaniu. W takiej sytuacji wskazany obowiązek ciąży na organie II instancji. Sąd zgodził się więc ze stroną skarżącą, iż zakwestionowanie operatu może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co wynika z jego charakteru. Obowiązkiem organu II instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji (art. 15 k.p.a.), jak też odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciążą w takim samym stopniu na organie odwoławczym, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tj. w sytuacji zakwestionowania operatu

P. M. przez Gminę w odwołaniu Wojewoda obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności tj. co najmniej przekazania rzeczoznawcy tych zarzutów odwołania, które dotyczyły jego kwestionowania w zakresie wiadomości specjalnych, czego zaniechał.

Zaniechaniem organu odwoławczego pozostawało również, zdaniem Sądu, nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do nowych dowodów, dołączonych przez skarżącą do odwołania w postaci dwóch operatów, sporządzonych przez innego biegłego, jak też uchylenie się od ustosunkowania się do innych zarzutów odwołania i powołanie się jedynie na argumentację podnoszoną w piśmie strony o przeciwstawnych interesach. A tak właśnie uczynił Wojewoda wskazując, że podziela stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. pełnomocnika małż. M. uznając, iż wskazuje ono na brak merytorycznego uzasadnienia odwołania oraz zawiera zwięzłe i logiczne ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Gminy.

Odnosząc się przykładowo do operatów przedstawionych przez Gminę przy odwołaniu Sąd zauważył, iż już pobieżna analiza jednego z nich tj. operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0182 ha i [...] o pow. 0,056 ha wskazuje, że zawiera on wycenę tej samej nieruchomości (transakcja nr 1), która została w operacie P. M. uznana za podobną i transakcja nią uwzględniona do wyceny nieruchomości małż. M.. Z operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] wynika, że jej wartość oszacowana została na kwotę 21 351 zł, z czego kwota 17 581 zł to wartość gruntu, zaś pozostała 3 770 zł, to wartość ogrodzenia znajdującego się na tej nieruchomości. Z tabel na str. 18 i 19 operatu, pozycja nr 1 wynika, że rzeczoznawca w procesie wyceny nieruchomości uczestników postępowania, stanowiącej jedynie grunt rolny bez żadnych elementów budowlanych, uwzględnił cenę transakcyjną nieruchomości "podobnej" obejmującej taki element jak ogrodzenie, co niewątpliwie miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości małż. M., tym samym na treść decyzji administracyjnej.

Sąd natomiast nie zgodził się ze skarżącą, iż działka na której znajduje się jedynie takie urządzenie budowlane jakim jest ogrodzenie (vide: art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) jest już działką zabudowaną. Przepisy u.g.n. nie definiują pojęcia "działki niezabudowanej" czy "działki zabudowanej". Jedynie w art. 4 pkt 3a ustawy, przy okazji definiowania pojęcia "działki budowlanej" wskazano, że należy przez to rozumieć "zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie

z budynków i urządzeń położonych na tej działce". W ocenie Sądu, o działce zabudowanej można mówić w sytuacji zabudowania jej budynkiem. Przez budynek należy zaś rozumieć, zgodnie z definicją art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Również

w kontekście pojęcia "działka zabudowana" pojawiającego się w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że za działkę zabudowaną nie może uznana być działka na której znajduje się wyłącznie urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia.

Odnosząc się do następnie do stwierdzenia organu II instancji, iż w procesie szacowania nieruchomości nie mają znaczenia kwoty odszkodowań ustalanych przez organy administracji w toku postępowań administracyjnych lecz za podstawę wyceny stosuje się zaistniałe na rynku ceny transakcyjne Sąd stwierdził, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi prowadzić do wniosku, iż pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi.

Kolejno Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej Gminy należało uznać za pozbawiony słuszności zarzut o niemożności oparcia się - co do zasady - przez organ przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania na operacie sporządzanym na zlecenie strony w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym np. w celu wykazania iż operat uzyskany na zlecenie organu pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Rzecz bowiem nie w tym na czyje zlecenie opinia taka została sporządzona (a to ze względu na ustawowo określone zasady jego sporządzania i wysokie standardy zawodowe stawiane rzeczoznawcom), ale w tym czy odpowiada ona omówionym powyżej wymogom i czy poddanie go przez organ właściwej ocenie nie ujawnia jego wad pozbawiających go mocy dowodowej. W sytuacji gdy, zdaniem strony, będącej podmiotem uprawnionym do odszkodowania, uzyskany został w postępowaniu na zlecenie organu operat szacunkowy określający, jej zdaniem zbyt niską wartość nieruchomości, oczywistym uprawnieniem strony jest przedłożenie operatu wykonanego na jej własne zlecenie. W takiej sytuacji procesowej, organ dysponując kontroperatem musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych bez wątpienia wtedy gdy operaty te sporządzone zostały przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przedstawienie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców nie może jednakże dotyczyć takiego operatu, którego prawidłowość organ ma obowiązek zakwestionować z urzędu, a zatem takiego z treści którego wynika, że zawiera założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, takim operatem pozostawała opinia P. M.. Za taki uznany musi być też operat sporządzony na zlecenie Starosty W. przez R. M., a to ze względu na pominięcie w nim transakcji drogowych z rynku lokalnego i przy szacowaniu wartości nieruchomości uczestników oparcie się na analizie rynku powiatów gostyńskiego i leszczyńskiego tj. województwa wielkopolskiego, co nie odpowiada, w świetle § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia, wymogowi badania i uwzględniania transakcji z rynku regionalnego (tj. województwa [...]).

Sąd podniósł, że abstrahując od kwestii oceny prawidłowości operatu uzyskanego na zlecenie organu, brak jest w regulacjach k.p.a. podstaw prawnych do wyłączania z materiału dowodowego określonych dowodów uzyskiwanych w toku postępowania, jeszcze na etapie jego prowadzenia, w formie wydawania postanowienia "o odrzuceniu z materiału dowodowego". Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego organ prowadzący postępowanie dokonuje dopiero w uzasadnieniu decyzji.

W konsekwencji postanowienie Starosty W. o odrzuceniu z materiału dowodowego operatu szacunkowego sporządzonego przez R. M. podjęte zostało bez podstawy prawnej.

Za zasadne Sąd uznał stanowisko Wojewody, iż fakt dotychczasowego przyjmowania przez organ I instancji jako prawidłowych kilkunastu operatów sporządzonych przez R.M. szacujących wartość innych nieruchomości, które przeszły na własność Gminy W. w wyniku tej samej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej, pozostaje bez znaczenia faktycznego i prawnego dla niniejszej sprawy, w której ocenie podlegały operaty dotyczące nieruchomości uczestników.

Końcowo Sąd wskazał, że wobec wykazania wadliwości operatu szacunkowego i uchylenia nie tylko decyzji Wojewody, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji pozostawało na tym etapie postępowania przedwczesne. Postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło bowiem do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości podstawowej kwestii tj. wartości przejętej z mocy prawa przez Gminę W. nieruchomości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Wojewoda [...] oraz S. i E.M.

Wojewoda [...] zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U.z 2014r., poz. 518 z późn. zm.) wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez przyjęcie, że operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania jest wadliwy, uchybiający tym przepisom,

2. naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a., poprzez nie dokonanie wnikliwej merytorycznej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w związku z zarzutami skarżącej Gminy kwestionującymi w odwołaniu operat, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że żadne przepisy dotyczące szacowania nieruchomości nie precyzują pojęć: rynek lokalny, rynek regionalny. W niniejszej sprawie rzeczoznawca określając wartość wywłaszczonej nieruchomości do bezpośredniego porównania przyjął transakcje nieruchomościami "drogowymi" położonymi w miejscowości W.. Rynek wrocławski posłużył rzeczoznawcy jedynie do określenia wpływu zmiany cen transakcyjnych z upływem czasu i głównych cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych pod drogi.

Ponadto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., II CSK 369/11 wskazano, że w uzasadnieniu opinii biegłego powinny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego, dzięki np. załączonym dokumentom. Natomiast w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy, nie są zaś potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rze¬czoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. Oznacza to w praktyce, że dane zawarte w operatach szacunkowych dotyczące transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania nie pozwalają ich na pełną identyfikację. Zazwyczaj znajdują się one w egzemplarzu archiwalnym u autora operatu. Dane te mogą zostać udostępnione przez rzeczoznawcę tylko w przypadkach prawem przewidzianych.

Odnośnie do zarzutu zaniechania przez Wojewodę przekazania rzeczoznawcy zarzutów podniesiony przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących wiadomości specjalnych, wskazano, że Wojewoda dokonał w postępowaniu odwoławczym oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego pod kątem spełnienia określonych wymogów formalnych oraz

w zakresie jego wartości dowodowej. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie w sposób jak najbardziej prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec jej przeznaczenia drogowego słusznie do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Ponadto biegły wyjaśnił, iż wyceniana nieruchomość na tle nieruchomości przyjętych do porównania została wydzielona z nieruchomości niezabudowanej, znajdującej się na obszarze niezabudowanym, co wpłynęło na jej wartość jednostkową (cena 1m2 gruntu wyniosła 56,19 zł co jest wartością poniżej średniej). Ustalona wartość jest uzasadniona cechami rynkowymi charakteryzującymi tę nieruchomość. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia.

W ocenie Wojewody chybiony jest również zarzut nieodniesienia się do nowych dowodów dołączonych przez skarżącą Gminę w odwołaniu. W decyzji organu odwołaczego ustosunkowano się bowiem do wszystkich zarzutów odwołania. Ponadto na marginesie wskazano, iż przedstawione przez stronę stanowisko

(w którym ustosunkowała się do uwag wniesionych przez skarżącą, wskazując na brak ich uzasadnienia merytorycznego) jest logiczne i słuszne.

Końcowo Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie WSA w Gorzowie Wlkp. w sposób nieuprwaniony wkroczył w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego dokonując jej oceny w zakresie wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego.

Powołując się na powyższe Wojewoda wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

S. i E.M. w skardze kasacyjnej wskazali na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez wadliwą ocenę przez Sąd stanu faktycznego i dokonanych przez organy czynności, w szczególności wadliwą ocenę operatu szacunkowego autorstwa P. M. oraz merytoryczną analizę tego dokumentu w zakresie zastrzeżonym dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art.

107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie został sporządzony nieprawidłowo, z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a to:

a) § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) na skutek przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań jedynie transakcji z rynku lokalnego definiowanego jako obszar Gminy Miasta W.;

b) § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia na skutek pomocniczego posłużenia się przez rzeczoznawcę danymi z rynku innego niż lokalny i regionalny przy wyliczeniu określenia stopnia oraz wartości cech rynkowych;

c) art. 4 pkt 16 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1, § 55 ust. 1,

§ 56 ust. 3 ww. rozporządzenia na skutek dokonania przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości przyjętych do porównania w sposób uniemożliwiający zidentyfikowanie tych nieruchomości oraz stwierdzenie ich podobieństwa lub braku przez strony i organ;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w następstwie wadliwej oceny przez Sąd stanu faktycznego i dokonanych przez organy czynności, w szczególności wskutek niezasadnego uznania, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania:

a) poprzez zaniechanie przekazania treści odwołania rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się do zarzutów natury merytorycznej;

b) poprzez zaniechanie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do załączonych przez odwołującą się Gminę operatów szacunkowych dotyczących innych nieruchomości;

c) poprzez zaniechanie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a jedynie ograniczenie się do powołania argumentacji strony przeciwnej

4) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) polegająca na dokonaniu wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia reguł wykładni prawa, wyrażającej się w uchyleniu decyzji obu instancji w następstwie błędnej wykładni w/w przepisu prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 8 lipca 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych Wojewody [...] oraz S. i E.M..

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów, które są podniesione w obu skargach kasacyjnych. Zarówno Wojewoda [...], jak też S. i E.M. zarzucili Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy P. M. - ocenę, która wkracza, zdaniem skarżących, w merytoryczną zasadność opinii, a tym samym w zakres kontroli zastrzeżony dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do oceny słuszności stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji co do prawidłowości sporządzonego w sprawie i przyjętego za podstawę wydania decyzji operatu szacunkowego, a także dopuszczalności i zakresu kontroli operatu przez sąd administracyjny.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę miał oczywiście nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Powstaje pytanie, czy dokonując kontroli operatu Sąd ten rzeczywiście wkroczył w kompetencje organizacji zawodowej rzeczoznawców. Nie może budzić wątpliwości, że dokonując oceny operatu szacunkowego sąd administracyjny ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Stosownie do § 56 ust.1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jeśli, jak w niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, to zgodnie z §4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Definicję nieruchomości podobnych zawiera art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Operat szacunkowy powinien zatem powyższe elementy zawierać, a w szczególności zawierać uzasadnienie wykazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi zastosowanie znajduje § 36 rozporządzenia, który określa porządek ustalenia obszaru poddawanego analizie. Stosownie do tego przepisu, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny powinien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeśli rynek regionalny nie dostarcza wystarczających danych należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny operatu pod kątem zgodności z wyżej wskazanymi wymogami przewidzianymi tak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji i wskazane w uzasadnieniu wyroku wady operatu szacunkowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że operat rzeczoznawcy P. M.został sporządzony nieprawidłowo, gdyż: po pierwsze – nie zawiera właściwego opisu przyjętych do porównania nieruchomości, a tym samym uniemożliwia ocenę, czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, po drugie – rzeczoznawca ograniczył obszar analizowanych transakcji do rynku miasta W., a jednocześnie wykorzystał dane z rynku obejmującego obszar miasta Wrocławia, których analiza posłużyła mu do ustalenia prawidłowości rynku nieruchomości drogowych ( cech wpływających na ceny, również zmian cen w czasie). W istocie zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował kompletność operatu co do opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz niespełnienie wymogu §36, czyli posłużenie się przez rzeczoznawcę danymi z rynku nie będącym ani rynkiem lokalnym, ani regionalnym. W tych okolicznościach nie można przypisać Sądowi wydającemu zaskarżony wyrok działania, które wkracza z materię zastrzeżoną dla organizacji zawodowej rzeczoznawców. Sąd nie oceniał ani przyjętej metody i techniki szacowania, ani sposobu wyliczeń, wskaźników, lecz dokonał oceny operatu pod względem tego, czy jest kompletny, czy nie zawiera niejasności i pozostaje w zgodzie z przepisami przewidującymi wymogi określające co powinien zawierać operat.

Ocenę operatu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji podziela Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż z operatu powinno wynikać podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia operat powinien określać m.in. cechy tych nieruchomości, które biegły przyjął do porównania. Tymczasem z operatu przyjętego przez organ nie wynika, czy nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi ze względu na funkcje, sposób korzystania, wielkość działek, kształt, dostęp do infrastruktury, dojazd, otoczenie itp.). Biegły rzeczoznawca ograniczył się do wskazania położenia, numerów działek i przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając przy tym, że pełne dane identyfikujące są w egzemplarzu archiwalnym u autora opinii. Nie chodzi jednak o dane identyfikujące nieruchomość co do adresu i osoby właścicieli, których to danych w operatach się nie wskazuje, lecz o opisowe przedstawienie w operacie nieruchomości przyjętych do porównania, które uzasadniałoby uznanie, że są to nieruchomości podobne. Sądowi i organom nie są potrzebne i nie mogą żądać danych identyfikacyjnych nieruchomości, lecz mają obowiązek sprawdzenia należytego uzasadnienia w operacie prawidłowości doboru nieruchomości przyjętych do porównania. Są to nieprawidłowości widoczne od razu bez potrzeby wnikania w przyjęte przez biegłego metody pracy i wskaźniki dla potrzeb wyceny. Na pierwszy rzut oka widoczne są dużo mniejsze powierzchnie działek przyjętych do porównania (działki wyceniane mają odpowiednio po 4356 m 2 i 2266 m2 , zaś działki przyjęte do porównania: 125 m2, 554 m2, 182 i 56 m2), przy czym brak należytego uzasadnienia co do różnic w wielkościach działek przyjętych do porównania i działek wycenianych, a ponadto przyjęto wskaźniki otoczenia i wielkości transakcji na rynku miasta Wrocławia, który nie jest ani rynkiem lokalnym, ani regionalnym. Skoro biegły na str. 21 operatu w poz. 4.3.4 przyjął określone wartości 78 % otoczenie, 22 % rodzaj gruntów z których wydzielono drogę i wagowanie cen (załącznik nr 1 do operatu ) w oparciu o dane z rynku m. Wrocławia, to nie można zgodzić się z twierdzeniem skarg kasacyjnych, że rynek wrocławski posłużył "jedynie" do określenia wartości procentowej poprawek przypadających na poszczególne cechy, czyli chodziło o ukazanie analogii podobnych pod względem rodzaju i obszaru rynków lokalnych. Skoro do tej analizy biegły skorzystał z rynku W. i w opinii stwierdził, że uczynił to z uwagi na brak transakcji w mieście W., to bezzasadną polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji jest zawarte w skardze kasacyjnej E. i S. M., stwierdzenie, że nie było podstaw - wbrew odmiennemu zapatrywaniu Sądu - do przyjęcia, jako punktu odniesienia nie tylko cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości podobne na rynku lokalnym, ale też na regionalnym rynku nieruchomości. Także wywody skarg kasacyjnych dotyczące interpretacji pojęcia rynek lokalny i rynek regionalny nie są trafne, gdyż pomimo braku definicji ustawowej pojęcia te zostały już w orzecznictwie jednoznacznie określone- rynek lokalny to obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji (wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r. I OSK 701/11, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1460/12 , pub.www.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego zarzut sprecyzowany w skardze kasacyjnej organu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a., poprzez nie dokonanie wnikliwej merytorycznej oceny operatu szacunkowego, jest nietrafny. Organ odwoławczy wprawdzie w obszerny sposób uzasadnił wydaną decyzję, to jednak nie dostrzegł istotnych wad złożonego w sprawie operatu, który był podstawą dla ustalenia odszkodowania. Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zaniechaniem organu odwoławczego było nieodniesienie się do dołączonych przez skarżącą Gminę nowych dowodów, operatów sporządzonych przez innego biegłego, wyjaśnił dlaczego to zaniechanie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu. Odnosząc się bowiem przykładowo do operatów przedstawionych przez Gminę przy odwołaniu Sąd zauważył, iż już pobieżna analiza jednego z nich tj. operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr 314/1 o pow. 0182 ha i 314/2 o pow. 0,056 ha wskazuje, że zawiera on wycenę tej samej nieruchomości (transakcja nr 1), która została w operacie P. M. uznana za podobną i transakcja nią uwzględniona do wyceny nieruchomości małż. M.. Z operatu dotyczącego nieruchomości obejmującej działki nr 314/1 i 314/2 wynika, że jej wartość oszacowana została na kwotę 21 351 zł, z czego kwota 17 581 zł. to wartość gruntu, zaś pozostała 3 770 zł, to wartość ogrodzenia znajdującego się na tej nieruchomości. Z tabel na str. 18 i 19 operatu, pozycja nr 1 wynika, że rzeczoznawca w procesie wyceny nieruchomości uczestników postępowania, stanowiącej jedynie grunt rolny bez żadnych elementów budowlanych, uwzględnił cenę transakcyjną nieruchomości "podobnej" obejmującej taki element jak ogrodzenie, co niewątpliwie miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości małż. M., tym samym na treść decyzji administracyjnej. Dotyczące tej kwestii zarzuty obu skarg kasacyjnych są chybione.

W skardze kasacyjnej S. i E. małż. M. podniesiono ponadto, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż uchylił zaskarżoną decyzje w następstwie wadliwej oceny i niezasadnego uznania, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania: poprzez zaniechanie przekazania treści odwołania rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się do zarzutów natury merytorycznej; a także poprzez zaniechanie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a jedynie ograniczenie się do powołania argumentacji strony przeciwnej. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wytknął, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, lecz niejako posiłkując się pismem pełnomocnika małż. M. z dnia 6 listopada 2014 r. odesłał do treści tego pisma, wskazując, że zawiera zwięzłe i logiczne odniesienie się do zarzutów Gminy. To stwierdzenie Sądu jest zgodne z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skoro organ napisał, że " tutejszy organ w pełnej rozciągłości podziela stanowisko strony (akta sprawy)". Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie w odwołaniu Gminy podniesiono okoliczności i wskazano argumenty, do których mógł odnieść się rzeczoznawca (str. 4 i 5 odwołania). Jak jednak wynika z uzasadnienia wyroku

o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji zdecydowały opisane wyżej nieprawidłowości operatu szacunkowego, zaś wskazane przez Sąd uchybienia organu nieodniesienia się do zarzutów odwołania, a także stwierdzenia Sądu dotyczące rozumienia pojęcia cen transakcyjnych nie miały zasadniczego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.