Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1926/19 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2019r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1926/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej też: "strona", "skarżąca", "PARP", "wierzyciel") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej też: "organ", "DIAS", " Dyrektor IAS") z [...] września 2019r., nr [...] w przedmiocie określenia wierzycielowi wysokości kosztów egzekucyjnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] czerwca 2019r., nr [...] Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie określił wierzycielowi wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w kwocie 10.870,65zł.

Postanowieniem z [...] września 2019r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 64c § 7 w związku z art. 64c § 4 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019r., poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie, jak również Sąd administracyjny, na mocy art. 153 p.p.s.a. związane są wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1157/18. Wskazał, że w myśl przepisu art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

WSA wskazał, że przedmiotem sporu jest prawidłowość ustalenia kosztów egzekucyjnych wynikających z prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko ["A."] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie tytułu wykonawczego z 16 listopada 2016r., wystawionego przez wierzyciela będącego skarżącym w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że kwestia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym uregulowana jest w Rozdziale 6 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny pobiera zgodnie z art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a. opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości określonej w tych przepisach. Podkreślił, że w art. 64c § 1 u.p.e.a. została ustanowiona generalna zasada, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny, stanowią koszty egzekucyjne, które obciążają zobowiązanego. Te koszty podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Podniósł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza wyjątki od tej zasady polegające na tym, że koszty będzie ponosił wierzyciel lub organ egzekucyjny (art. 64c § 2-4 ustawy egzekucyjnej). Wskazał, że przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a u.p.e.a. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie taki wyjątek nastąpił i organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w postaci opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w A. Bank S.A. Podkreślił, że zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przewidziana w art. 64 § 6 u.p.e.a. opłata manipulacyjna stanowi szczególny rodzaj opłaty pobieranej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych i jak wskazuje powołany przepis wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej niż 1 zł 40 gr. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty manipulacyjnej powstaje, co do zasady, z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o czym stanowi art. 64 § 10 zdanie pierwsze u.p.e.a. Natomiast zgodnie z art. 64 § 10 zdanie drugie u.p.e.a. jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. Ustawodawca nie uzależnił możliwości naliczenia opłaty manipulacyjnej od faktycznego wyegzekwowania wierzytelności. Organ egzekucyjny zastosował w przedmiotowej sprawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Przepisy te, zostały uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. W rezultacie ustawodawca winien określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o jakiej mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a.

Sąd I instancji podkreślił, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stawek stosunkowych jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, w tym opłat. Uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości kwoty podlegającej egzekucji, dlatego też nie zawsze tak określona opłata będzie w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Niemniej jednak, jest to sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Co więcej, z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej powoduje, że w przypadku należności o znacznej wartości następuje zachwianie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych z tego tytułu, które stają się niejako sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Trybunał wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który powinien w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Jednakże do czasu nowelizacji ustawy należy stosować ten przepis w taki sposób, by można było uznać go za konstytucyjny w świetle powołanego wyroku.

Wobec powyższego, WSA uznał, że należało sprawdzić, czy koszty ustalone przez organy obu instancji w oparciu o nadal obowiązujące przepisy prawa nie pozostają w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w drodze egzekucji. Wobec braku górnej granicy opłat, o których mowa w art. 61 § 1 pkt 4 oraz w § 6 u.p.e.a., organy dokonały analizy, w której porównano wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości, mającej przewidzianą górną granicę, tj. 8%, nie więcej niż 34.200 zł, do wysokości opłaty 5% za zajęcie innej wierzytelności. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Opierając się na tym przeświadczeniu i zastosowanym przez ustawodawcę proporcjonalnym uszeregowaniu opłat z poszczególnych tytułów, wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, że maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego powinna stanowić 21.375,00 zł, zaś maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności, w myśl art. 64 § 6 u.p.e.a. nie może być wyższa, niż 4.275,00 zł. W ocenie WSA ustalona w sprawie wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, na które składają się opłata manipulacyjna w wysokości 1.801,08 zł oraz opłata za dokonane czynności egzekucyjne, tj. zajęcie rachunku bankowego w wysokości 9.069,57 zł, nie przekracza maksymalnej wysokości przyjętej przez organ. Nie pozostaje również w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 64 § 6 u.p.e.a. Opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych tytułem wykonawczym, nie mniej niż 1 zł 40 gr, przy czym zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie. Zatem w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania przepisu.

W skardze kasacyjnej Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, a pismem z [...] lutego 2022r. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

a) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organy w przedmiotowej sprawie zastosowały się do wskazań wyrażonych w wyroku Sądu I instancji z 19 grudnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 1157/18, czego konsekwencją było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy dokonane przez organ obciążenie skarżącej opłatą egzekucyjną i manipulacyjną w maksymalnej wysokości w oparciu o art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tej opłaty;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych w postaci wykazania przez organ drugiej instancji braku rażącej dysproporcji między wysokością opłaty manipulacyjnej w kwocie 1.801,08 złotych oraz opłaty egzekucyjnej w kwocie 9.069,57 złotych, a rzeczywistymi kosztami bezskutecznych czynności egzekucyjnych organu egzekucyjnego, za które zostały naliczone ww. opłaty w maksymalnej łącznej wysokości wynoszącej kolejno 1 % i 5 % od dochodzonej należności publicznoprawnej, tym samym ograniczenie się Sądu do lakonicznych zdań, prostej akceptacji stanowiska organu, które skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd I instancji do uznania, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej także "k.p.a." oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej kasacyjnie, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r. (sygn. akt SK 31/14), a w wyniku powyższego obciążenie skarżącej rażąco wysoką kwotą kosztów egzekucji niepoddającą się kontroli;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego w tym nie uwzględnieniu konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: nakład pracy, efektywność i skuteczność egzekucji w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że budowanie przy ustaleniu kosztów paraleli do wymiarkowanych kosztów w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (egzekucja z nieruchomości) uzasadnia zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w konsekwencji powyższego nieuprawnione potraktowanie interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt 31/14 jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy argumentacja Trybunału Konstytucyjnego nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy w konsekwencji powyższego naruszenie wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasady pogłębiania zaufania do obywateli i zasady przekonywania;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora IAS w Warszawie z [...] września 2019r., nr. [...] utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z [...] czerwca 2019 roku, nr. [...] wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , art. 8 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. , 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj :

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a nieuwzgledniającej wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 i w konsekwencji wydanie wyroku na podstawie przepisów prawa uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że dokonane przez organ odwoławczy obciążenie skarżącej opłatą egzekucyjną i opłatą manipulacyjną w łącznej wysokości 10.870,65 złotych odpowiada prawu i nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i nakładu pracy organu w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tych opłaty;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 80 § 2 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie rachunku bankowego, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. podstawa prawna naliczenia opłaty egzekucyjnej zachodzi wyłącznie w wypadku faktycznego zajęcia wierzytelności pieniężnych, a tym samym, ponieważ w przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania egzekucyjnego na żadnym jego etapie nie doszło do zablokowania jakichkolwiek środków pieniężnych nie zaistniała też podstawa prawna do naliczania opłaty egzekucyjnej.

III. Wniosła także o dopuszczenie dowodu z dokumentów: postanowienia Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie z [...] listopada 2019 roku, znak sprawy: [...], Oceny Skutków Regulacji Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z 15 października 2018r. na okoliczności powołane w skardze tj., że wyliczenie wartości czynności egzekucyjnej jest możliwe w oparciu o stan faktyczny.

IV. Jednocześnie z uwagi na dwa zagadnienia prawne, które budzą poważne wątpliwości prawne wniosła o przedstawienie poniższych dwóch zagadnień do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. W zakresie wykładni przepisu z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., o wskazanie, która z poniżej zaprezentowanych wykładni przedmiotowego przepisu jest właściwa:

a) Czy opłata z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a określana po umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być naliczana tylko wtedy, gdy zajęto środki pieniężne?

b) Czy też można naliczyć ww. opłatę egzekucyjną także wtedy, gdy nie zajęto żadnych środków pieniężnych ?

2. W zakresie wytycznych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 roku o sygn. akt SK 31/14 odnośnie możliwości realizacji ww. wyroku poprzez "odtworzenie" maksymalnej stawki opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej opartej na "parametrach ustawowych" tj. maksymalnej stawce opłaty za egzekucję z nieruchomości w wysokości 34.200 złotych (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a), której konstytucyjność nie została zakwestionowana.

a) Czy można "odtworzyć" maksymalną opłatę egzekucyjną oraz maksymalną opłatę manipulacyjną stosując jako punkt odniesienia art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a, którego konstytucyjność nie została zakwestionowana, za pomocą wykładni, poza drogą wyraźnego aktu prawotwórczego przy jednoczesnym nie uwzględnieniu adekwatności wydatków w stosunku do wykonanych czynności egzekucyjnych ?

b) Czy "odtwarzanie" w drodze wykładni prawa przez Sąd administracyjny orzekający w konkretnej sprawie maksymalnej opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w odniesieniu do stawki procentowej przypisanej do egzekucji z nieruchomości, może być stosowane do innych rodzajów egzekucji bez "racjonalnej zależności" między czynnościami organu a poniesionymi wydatkami w sytuacji gdy zakres czynności jakie musi wykonać organ egzekucyjny prowadząc egzekucję z nieruchomości jest najbardziej złożony, skomplikowany i pracochłonny ?

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty zostaną poddane merytorycznej ocenie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w sprawie nie wystąpiła.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie ‘treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej, normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez Sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Za zasadny należy uznać zarzut Ia) i Ib) petitum skargi kasacyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na postanowienie Dyrektora IAS w Warszawie z [...] września 2019r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami, był związany wykładnią dokonaną przez ten Sąd w poprzednim wyroku z 19 grudnia 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 1157/18. W wyroku tym wskazano: "Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Zdaniem Sądu, dokonując oceny, czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu. Odnosząc wspomniane uwagi do zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji należy stwierdzić, że nie dokonano w nich takiej oceny, co skutkuje uznaniem naruszenia treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i § 6 tego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem takie wyliczenie kosztów egzekucyjnych w zakresie opłat egzekucyjnych jak i opłaty manipulacyjnej ażeby okazały się one adekwatne do poniesionych wydatków jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego mając na uwadze standardy wynikające z wyroku SK 31/14" "(str. 8 uzasadnienia).

Jak bezsprzecznie wynika z ustalonego stanu faktycznego, organy obu instancji oraz Sąd I instancji nie dokonały (in concreto) takiej oceny, o czym dobitnie świadczy treść postanowienia z [...] września 2019r. Dyrektora IAS w Warszawie i postanowienia z [...] czerwca 2019r., organu I instancji. Samo ogólnikowe stwierdzenie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że organy wykonały wskazania nie może być potraktowane jako wypełnienie zobowiązań zawartych w wyroku z 19 grudnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1157/18.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy mają wiedzę co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować. Wobec tego, tylko takie wydatki mogą obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Dyrektor IAS w Warszawie powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych poniesionych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzonym w stosunku do skarżącego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, i to powinno znaleźć oparcie zarówno w materiale dowodowym akt administracyjnych badanej sprawy, jak też motywach podjętego aktu. Tymczasem, analiza zaskarżonego postanowienia, jak również wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2020r. czyni zasadnym wniosek, że w rozstrzygnięciach tych brak jest oceny odpowiadającej wskazaniom zawartym w wyroku Sądu z 19 grudnia 2018r. Uzasadnienie postanowienia w szczególności II instancji podobnie jak wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2020r. zawiera jedynie szereg lakonicznych informacji, które same w sobie nie poddają się jakiejkolwiek miarodajnej weryfikacji w zakresie tzw. racjonalnej zależności pomiędzy kosztami przedmiotowego postępowania a czynnościami organu. Wbrew pozorom organ nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia w sposób należycie skonkretyzowany jakie rzeczywiste i faktyczne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami egzekucyjnymi poniósł organ egzekucyjny w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Podane informacje, nie stanowią żadnych miarodajnych, precyzyjnych, a co jeszcze bardziej istotne weryfikowalnych danych.

Wskazać należy, że oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12).

W ocenie Sądu II instancji treść postanowienia z [...] września 2019r. Dyrektora IAS w Warszawie jak i treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2020r., wskazuje w sposób jednoznaczny, że nie przyjęto wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018r. W konsekwencji został naruszony art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. i wydane rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z 5 marca 2020r. jest niezgodne z oceną prawną i wiążącymi wskazaniami, o których była wyżej mowa.

Zaznaczyć należy, że przedmiotowe uzasadnienie nie koresponduje z treścią zarzutów w związku z czym jest wewnętrznie niespójne w kontekście jego weryfikacji, w szczególności poprzez skrótowe stwierdzenia Sądu takie jak: "Nie pozostaje również w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu" (str.11 uzasadnienia).

Nie ulega wątpliwości, że do czasu wejścia w życie nowego brzmienia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. konstytucyjność tych przepisów zapewniać powinno ich stosowanie z uwzględnieniem dyrektyw TK przy ustaleniu opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej z uwzględnieniem konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności czy nakład pracy organu egzekucyjnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do zasadności ustalenia opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w oparciu o wytyczne z wyroku TK w konsekwencji czego nie uwzględnił i nie rozpatrzył istoty sprawy. Ograniczenie się Sądu I instancji do wyżej cytowanych zdań i przyjęcie wprost za organami obu instancji kwotowo określonej maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej jako punktu odniesienia skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd do uznania, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji nie umotywował w uzasadnieniu swojego wyroku, w sposób przekonujący, że organ odwoławczy wykazał brak tzw. "rażącej dysproporcji" między wysokością opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w łącznej kwocie 10.870,65 zł a czynnościami organu, za które zostały naliczone ww. opłaty. Uzasadnienie orzeczenia WSA w Warszawie z 5 marca 2020r. nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjęcie stanu faktycznego w zakresie wykazania braku tzw. "rażącej dysproporcji" jest warunkiem sine qua non kontroli legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia uzasadnienie przedmiotowego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W konsekwencji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwiej oceny został naruszony w ocenie skarżącej kasacyjnie także art. 141 § 4 p.p.s.a.

W konsekwencji za zasadne należy uznać dalsze zarzuty kasacyjne wskazane w punktach Ic) i Id), albowiem całokształt okoliczności stanu faktycznego w sprawie, materiał dowodowy i treść skarżonego postanowienia potwierdza, że Sąd I instancji, a wcześniej organ odwoławczy nie wyjaśniły, czy określone koszty egzekucyjne pozostają konsekwencją podjętych przez organ egzekucyjny czynności. Ocena Sądu, że organ egzekucyjny określił samodzielnie opłatę maksymalną w zakresie opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej to wykonał wytyczne wyroku TK i tym samym odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych jest nieuprawniona i świadczy o pominięciu wytycznych wynikających z treści wyroku TK oraz istotnych w sprawie dowodów. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd rozpatrując środki zaskarżenia w sprawie nie przedstawiły w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ani powodów, ani podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wskazań zawartych w wyroku TK. W okolicznościach przedmiotowego postępowania organ odwoławczy nie dokonał analizy ustalonych kosztów egzekucyjnych względem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności. Nie wyjaśnił w jaki sposób wyliczył wartość nakładu pracy, nie przedstawił dokumentacji na okoliczność ile roboczogodzin poświęcił pracownik na wprowadzenie tytułu wykonawczego do systemu i jaki był rzeczywisty koszt tej roboczogodziny w realiach przedmiotowego postępowania.

Wymienione w sprawie czynności egzekucyjne nie wymagały szczególnego nakładu pracy i kosztów, a tym samym nie były obarczone wysokim poziomem skomplikowania. Dyrektor IAS w Warszawie nie wykazał, czy istnieje racjonalna zależność między łączną wysokością ustalonych opłat na podstawie przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a., a wyżej wymienionymi formalnymi i nieskomplikowanymi czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, co czyni zaskarżone postanowienie niemożliwym do skontrolowania z uwagi na wyraźne wskazania TK, które zostały pominięte w zakresie, który organowi egzekucyjnemu nie odpowiadał.

Należy podkreślić, że organy egzekucyjne mają wiedzę co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować. Wobec tego, tylko takie wydatki mogą obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Dyrektor IAS w Warszawie powinien zatem dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych poniesionych przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzonym w stosunku do dłużnika i to powinno znaleźć oparcie zarówno w materiale dowodowym akt administracyjnych badanej sprawy, jak też motywach podjętego orzeczenia Sądu I instancji.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia w sposób należycie skonkretyzowany jakie rzeczywiste i faktyczne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami organu egzekucyjnego (nakładem pracy) w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym na podstawie ww. tytułów wykonawczych, poniósł organ egzekucyjny, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy egzekucyjnej, a następnie w uzasadnieniu postanowienia w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rażąca dysproporcja między określonymi opłatami w łącznej wysokości 10.870,65 złotych, a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego. Podane informacje nie stanowią żadnych miarodajnych, precyzyjnych, a co jeszcze bardziej istotne weryfikowalnych danych i w żaden sposób nie odnoszą się do wytycznych zawartych w wyroku TK. Wysokość opłaty manipulacyjnej nierozerwalnie związana jest z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Dlatego też wysokość tych kosztów winna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania. Wtedy tylko można mówić o racjonalnej zależności tych wielkości, a nie o swoistej "karze" za wszczęcie egzekucji.

Zdaniem Sądu II instancji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie wyjaśnił, jakie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych dokonane w sprawie stanowiły podstawę do ustalenia opłaty manipulacyjnej na tak znacznym poziomie mimo niewyegzekwowania żadnych kwot na rzecz wierzyciela. Ponadto nie rozważył kwestii czasochłonności i poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w rozpatrywanej sprawie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w celu ustalenia opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej należy odwołać się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w którym przewidziano maksymalną stawkę opłaty za zajęcie nieruchomości, które to zajęcie jest czynnością bardziej skomplikowaną. Następnie obliczył maksymalną kwotę opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej i stwierdził, że kwota tych opłat ustalona przez organ egzekucyjny nie przekracza kwoty granicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie nie wykazano, że została zachowana racjonalna zależność pomiędzy ustaloną wysokością opłaty a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, zgodnie ze wskazaniami wyroku TK.

W konsekwencji powyższego nie wykazano, czy istnieje racjonalna zależność miedzy wysokością ustalonych opłat a czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, co czyni skarżone rozstrzygnięcie niemożliwym do skontrolowania. Tym samym zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów, pogłębiania zaufania obywateli, proporcjonalności oraz zasady przekonywania jest zasadny. Powyższe wskazuje także na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy.

W kontekście poczynionych wyżej konstatacji zasadny jest także zarzut Ie petitum skargi kasacyjnej; bez wątpienia wobec wyżej wskazanych uchybień doszło do ewidentnego naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Sądu II instancji w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw, w ramach sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej, do przyjęcia poglądu, że prawidłowo organ II instancji zastosował treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji błędne było zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 151 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021r., sygn.. akt I GSK 181/21).

Wobec konieczności poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych za przedwczesną należy uznać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, sformułowanych w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem WSA w Warszawie z 19 grudnia 2020r., sygn. akt V SA/Wa 1157/18 brak jest podstaw do przedstawienia temu Sądowi w powiększonym składzie sugerowanych przez autora skargi kasacyjnej pytań.

Rozstrzygnięcie w punkcie 1 i 2 uzasadnia treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zaś w punkcie 3 art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265).