Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1324/21 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr KO.411.1102.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 maja 2021 r., nr GOPS.SR.5243.92.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz M. L. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 lutego 2022 r. II SA/Bd 1324/21, oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 9 sierpnia 2021 r. nr KO.411.1102.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 26 maja 2021 r. nr GOPS.SR.5243.92.2021 Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r."), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z 23.04.2021 r., orzekł o odmowie przyznania M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem – K. L.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I skazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że M. L. jest żoną K. L., tj. inną osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ze zgromadzonych materiałów w sprawie wynikało również, że wnioskodawczyni od sierpnia 2016 r. sprawuje opiekę nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Małżonkowie mają troje dorosłych dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem potencjalnie mogą sprawować opiekę nad ojcem. Wskazano, że z uwagi na art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności osobom spokrewnionym z osobą wymagającą opieki w stopniu pierwszym przed innymi osobami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4, do których zalicza się współmałżonka osoby wymagającej opieki. Wnioskodawczyni od 1.08.2016 r. jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem, a w obecnie trwającym okresie zasiłkowym 2020/2021 decyzją Wójta Gminy [...] z 7.10.2020 r. nr GOPS. SR.5247.36.2020, przyznano M. L. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem w kwocie 620 zł miesięcznie, na okres od 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r.

Na wniosek Strony o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego pod warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ na podstawie art. 155 k.p.a. wydał decyzję z 10.05.2021 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z 7.10.2020 r. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniając, iż z treści art. 155 k.p.a. nie wynika możliwość zastosowania warunkowego uchylenia decyzji ostatecznej. Nie dokonując wyboru świadczenia, w ocenie organu I instancji, strona nie spełniła przesłanki wynikającej z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wnioskiem z dnia 23.04.2021 r. M. L. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nam mężem, który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8.02.2019 r. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do 28.02.2022 r. z zaznaczeniem, że niepełnosprawność istnieje od 49-go roku życia. Orzeczenie nie określało, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej, a wnioskodawczyni oświadczyła, że nie posiada dokumentów potwierdzających, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Również K. L. oświadczył, że nie posiada dokumentów potwierdzających, iż jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 (Dz.U. poz. 1443) organ I instancji wyjaśnił, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy prawnej wynikającej żart. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem w ocenie organu I instancji przepis ten jest wiążący dla organów administracji publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a więc przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 9 sierpnia 2021 r. nr KO.411.1102.2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stwierdziło przy tym, że argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium nie zgodziło się także ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie do stosowania w realiach sprawy art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego są między innymi osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o.

Kolegium przyznało jednak, że nie może wydać reformatoryjnego rozstrzygnięcia, a decyzja odmowna jest zasadna, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem akta rozpoznawanej sprawy świadczą o tym, że skarżąca, na mocy decyzji z 7 października 2020 r., jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem – K. L. W związku z warunkowym oświadczeniem skarżącej z 5 maja 2021 r. o uchylenie ww. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, Wójt Gminy [...] decyzją z 10 maja 2021 r., działając w oparciu o art. 155 k.p.a. - odmówił skarżącej uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, a zatem na dzień orzekania przez Kolegium, decyzja ta pozostawała ostateczna. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna.

W skardze do Sądu M. L. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku dla opiekuna. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.

Warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 lutego 2022 r. II SA/Bd 1324/21, wniosła M. L. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.

a) art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego;

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 9 sierpnia 2021 r. nr K0.4111.1102.2021 i poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy [...] z 26 maja 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Niezależnie od powyższych zarzutów wniesiono o rzyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni upatruje w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że ww. przepisy wykluczają możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz w przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej kasator wskazuje, że zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który wadliwie nie uwzględnił – pomimo treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. – takiego rozumienia normy, zgodnie z którą osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo że mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. W niniejszej sprawie wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez stronę wyrażony już w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd I instancji, a z drugiej strony przez skarżącą, dotyczy ustalenia daty, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był przyznany stronie w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z wniosku skarżącej z 26 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu I instancji) o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca podała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego i zażądała, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne ze zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestałaby istnieć dopiero na skutek uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, naruszała prawo.

Skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania nawet na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...]li z 26 maja 2021 r., nr GOPS.SR.5243.92.2021.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).