III SA/Lu 76/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-06-28	
Data wpływu	2007-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Marcinowski
Maria Wieczorek	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 152, art. 147 par. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 par. 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2006 nr 122 poz 851; art. 4, art. 21 ust. 1; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135; art. 27 ust. 3; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania zrealizowania szczepień ochronnych u dzieci i młodzieży szkolnej zgodnie z obowiązującym programem szczepień ochronnych na 2006 r. 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie1 nie mogą być wykonane w całości; 3.zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] nakazującą Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej zrealizowanie szczepień ochronnych u dzieci i młodzieży szkolnej wpisanej na listę podstawowej opieki zdrowotnej w NZOZ, zgodnie z obowiązującym programem szczepień ochronnych na 2006 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po stwierdzeniu, iż na obszarze gminy nie zostały terminowo zrealizowane szczepienia ochronne wśród dzieci i młodzieży szkolnej decyzją z dnia [...] nakazał na podstawie art. 27 ust. 1, art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej zrealizowanie tych szczepień u dzieci i młodzieży szkolnej wpisanej na listę lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej w NZOZ, zgodnie z obowiązującym programem szczepień ochronnych w 2006 r.

W odwołaniu od tej decyzji NZOZ podnosiło, iż nie posiada umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia na przeprowadzenie tego typu świadczeń.

Zdaniem organu drugiej instancji, ten zarzut jest nietrafny, gdyż w piśmie Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2006 r. wyraźnie wskazuje się, że na terenie gminy funkcjonuje Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, do którego obowiązków należy również realizacja szczepień ochronnych u osób wpisanych na listę lekarza podstawowej opieki zdrowotnej i pielęgniarki środowiskowej.

Nadto, zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie zakresu i organizacji profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą (Dz.U. nr 282, poz. 2814) do czasu utworzenia na terenie szkoły gabinetu profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej, o której mowa w § 9, zadania określone w § 7, a także w § 11 ust. 2, wykonują lekarze i pielęgniarki podstawowej opieki zdrowotnej.

Pozostałe argumenty odwołania, a mianowicie, że w NZOZ nie nastąpiło naruszenie wymagań zdrowotnych, jest niezgodny ze stanem faktycznym. Ustalone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na podstawie kart uodpornienia braki w wykonaniu obowiązkowych szczepień ochronnych u dzieci i młodzieży, zaopcjowanych do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w NZOZ wskazują na zaniechanie szczepień przez lekarzy, pracujących w tej placówce kierowanej przez lek. med. J. P., co naraża niezaszczepioną populację na zachorowanie na choroby zakaźne.

Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniósł Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej reprezentowany przez lek. med. J. P. zarzucając jej naruszenie prawa przez oparcie treści merytorycznej na piśmie Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2006 r. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzjii umorzenie postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podnosił, iż ma zawartą umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia jedynie na świadczenie usług w ramach podstawowej opieki zdrowotnej. Jednakże z treści umowy nie wynika by ciążył na nim obowiązek wykonywania szczepień ochronnych. Samo FNZ w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. przyznało, że nie zawiera, mimo takiego obowiązku wynikającego z ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach, odrębnych umów o wykonywanie szczepień ochronnych.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd dokonuje zatem kontroli aktów administracyjnych lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej ppsa).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż wydano ją bez podstawy prawnej – skarga jest więc uzasadniona .

Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obwiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wtedy, gdy w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji (por. wyrok NSA z 23.07.2003 r., III SA 2936/01, publ. Legalis; wyrok NSA z 16.06.1999 r. , III SA 5540/98 Monitor Podatkowy 2000.7/40).

Zarówno przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn.zm.) jak i ustawa z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 126, poz. 1384) nie upoważniają Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do wydawania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek szczepień na określony zakład opieki zdrowotnej.

Przywołany w decyzji pierwszoinstancyjnej przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmuje dyspozycją zupełnie inne stany faktyczne nieobjęte skarżoną decyzją. Powyższy przepis upoważnia Państwowego Inspektora Sanitarnego do działania w drodze decyzji w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie określonym art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis ten wymienia w szczególności sfery życia codziennego, w których nadzór sanitarny jest niezbędny. Bieżący nadzór dotyczy:

1/ higieny środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;

2/ utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;

3/ warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego;

3a/ nadzoru nad jakością zdrowotną żywności;

4/ warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi;

5/ warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy;

6/ higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz ośrodkach wypoczynkowych;

7/ higieny procesu nauczania;

8/ przestrzegania przez osoby wprowadzające substancje lub preparaty chemiczne do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez użytkowników substancji lub preparatów chemicznych obowiązków wynikających z ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych;

9/ przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani (Dz. U. Nr 179, poz. 1485), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 73/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenie (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy wspólnotą a państwami trzecimi.

Natomiast art. 5 cytowanej powyżej ustawy w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych upoważnia Państwowego Inspektora Sanitarnego w punkcie 3 jedynie do ustalania zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie, natomiast w punkcie 4 w zakresie wydawania zarządzeń i decyzji odsyła do przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Przepisy ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. 2001 r. Nr 126 , poz. 1384) nadają prawo wydawania decyzji inspektorowi sanitarnemu tylko w razie stwierdzenia przez niego zaistnienia lub podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej lub zakażenia (art. 25 , art. 30).

Przypomnieć jedynie należy, że konstytucyjna zasada praworządności stanowi, że przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa, zaś wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art. 3 Konstytucji RP).

Oznacza to, że prawa i obowiązki obywateli i innych podmiotów mogą być ustanowione jedynie w ustawie albo akcie wykonawczym wydanym na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia. Zasadę tę wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach nie przewidując żadnych innych możliwości normowania obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa, a tylko subsydiarnie, tj. z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, również drogą rozporządzenia (orzeczenie TK z dnia 28 maja 1986 r. K 1/86, OTK 1986 poz. 2, orzeczenie z 10 czerwca 1987 r. sygn. P 1/87 OTK 1988, poz. 1). Zasada wyłączności ustawy została szczególnie zaakcentowana w orzeczeniu TK z dnia 287 września 1989 r. sygn. K 2/89), w którym powiada się, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można domniemywać.

Analizując zaś cytowane w decyzjach rozporządzenia:

- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie zakresu i organizacji profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą (Dz.U. z 2004 r. Nr 282 poz. 2814 ) powołuje jako swoją podstawę przepis art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135);

- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie zakresu zadań lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 214, poz. 1816) jako swoją podstawę powołuje przepis art. 55 ust. 6 powyżej cytowanej ustawy;

- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r. nr 237, poz. 2018) powołuje jako swoją podstawę art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach.

Żaden jednak z przepisów powołanych ustaw nie deleguje dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego kompetencji prawodawczych umożliwiających nakładanie w drodze decyzji administracyjnej obowiązków na lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w zakresie szczepień ochronnych.

Decyzja, która została zatem wydana bez podstawy prawnej – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ad initio kodeksu postępowania administracyjnego, podlega stwierdzeniu nieważności.

Dlatego też, mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) , należało orzec jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy ppsa. Na podstawie art. 152 ustawy ppsa, Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.