II SA/Ol 232/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-03	
Data wpływu	2018-03-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 205 par. 2, art. 269 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769; art. 61 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 września 2017 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działając z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), ustalił "[...]" (dalej jako "skarżąca"), wysokość opłaty za pobyt matki - "[...]"w "[...]" Domu Pomocy Społecznej "[...]", w następujący sposób: za okres od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. w kwocie po 1.665,52 zł miesięcznie, za okres od 1.11.2013 r. do 30.11.2013 r. w kwocie 1.763,52 zł, za okres od 1.12.2013 r. do 31.12.2013 r. w kwocie 2.416,78 zł, za okres od 01.01.2014 r. do 28,02.2014 r. w kwocie po 2.481,97 zł miesięcznie, za okres od 1.03.2014 r. do 31.03.2014 r. w kwocie 2.554,97 zł i za okres od 1.04.2014 r. do 30.06.2014 r. w kwocie po 2.515,80 zł miesięcznie; ustalił skarżącej wysokość należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 25.908,69 zł za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r., z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę "[...]" - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]" w związku z pobytem matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w "[...]"; ustalił termin wpłaty tej należności - 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji i jednocześnie odmówił skarżącej zwolnienia z opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2016 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązany jest mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka. W przypadku, gdy nie wnosi on pełnej opłaty do jej ponoszenia obowiązani są

w następującej kolejności: małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia w domu pomocy społecznej, a obowiązki małżonka i zstępnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego nie mają znaczenia okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy majątkowej, które mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia

o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub części opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej po złożeniu stosownego wniosku.

Organ pierwszej instancji podał, że w okresie od 6 sierpnia 2012 r. do 6 lutego 2017 r. matka skarżącej przebywała w PZN - Domu Pomocy Społecznej w "[...]". Decyzją

z dnia 14 sierpnia 2012 r., organ pierwszej instancji ustalił matce skarżącej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej za okres od 6 sierpnia do 31 sierpnia 2012 r. w kwocie 600,60 zł, a od 1 września 2012 r. w kwocie po 716,03 zł co stanowiło 70% jej dochodu. Następnie, decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., organ zmienił odpłatność w ten sposób że od

1 kwietnia 2014 r. odpłatność ustalono w kwocie po 755,20 zł miesięcznie. Pozostałą kwotę do zapłaty od dnia 6 sierpnia 2012 r. do dnia 6 lutego 2017 r., ponosiła Gmina "[...]", w łącznej wysokości 137.616,18 zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w listopadzie 2013 r. powziął informację, że skarżąca sprzedała dnia 26 czerwca 2013 r. nieruchomość niezabudowaną i nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym za łączną kwotę "[...]" zł, uzyskany z tego tytułu dochód, do celów pomocy społecznej, został pomniejszony o kwotę 34.600,00 zł uiszczoną tytułem spłaty na rzecz byłego męża. Organ nie uwzględnił natomiast i nie pomniejszył dochodu rodziny o zapłatę na rzecz matki kwoty 9.500,00 zł, gdyż zaprzeczyła ona temu faktowi. Uwzględniając powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że posiadane w okresie czerwiec, październik - grudzień 2013 r. oraz styczeń 2014 r. dochody rodziny skarżącej przekraczały 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2. Ustalono, że posiadany dochód rodziny skarżącej był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponieważ skarżąca odmówiła podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji ustalił skarżącej opłatę za pobyt matki w DPS. Stwierdził ponadto, że nie znalazł podstaw do zwolnienia skarżącej z przedmiotowej opłaty. Ocenił, że opłata za pobyt matki w DPS nie stanowi dla skarżącej nadmiernego obciążenia i jest ona w stanie uregulować to zobowiązanie bez zagrożenia dla realizacji swych podstawowych potrzeb bytowych. Organ pierwszej instancji podał, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą pomocy osób trzecich, samotnie wychowuje dwoje dzieci, otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego i świadczenie rodzinne w kwocie "[...]" zł oraz rentę rodziną i dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie "[...]" zł. Wskazał, że skarżąca "[...]". Biorąc pod uwagę powyższe, organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zwolnienia częściowego lub całkowitego skarżącej ze spornej opłaty.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła, że jej niepełnosprawność jest okolicznością, która winna być oceniona jako drastyczna, pozwalająca stwierdzić, że nakładanie na nią kolejnego zobowiązania finansowego

kwocie przekraczającej jej roczny dochód, może przerosnąć jej możliwości i spowodować, że nie będzie mogła zaspokoić swoich potrzeb życiowych, w tym zakupu sprzętu rehabilitacyjnego i operacji oczu. Podniosła, że organ pierwszej instancji nie odnosi się do jej aktualnej sytuacji materialnej, lecz stanu majątkowego sprzed roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 22 stycznia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że wydanie na podstawie

art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić po skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 tej ustawy. Zaznaczyło, że nie można wykluczyć, z uwagi na uwarunkowania faktyczne i prawne skierowania i umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, dopuszczalności rozstrzygnięcia obu kwestii w jednej decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować obowiązek w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i zobowiązywać do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył wysokość spornej opłaty w poszczególnych okresach.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że z art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę z obowiązku jej wnoszenia w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, jednak decyzja w takiej sprawie nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia, w konkretnej sprawie, szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie

w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził

w sposób odpowiadający opisanym powyżej wymogom, postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. Organ ten dokonał bowiem wszechstronnej analizy sytuacji życiowej i dochodowej skarżącej, w tym pod kątem jej aktualnej sytuacji zdrowotnej i związanymi z tym wydatkami. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że sytuacja skarżącej, związana przede wszystkim z jej niepełnosprawnością, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do zastosowania ulgi w postaci zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Chociaż skarżąca legitymuje się orzeczeniem o "[...]" stopniu niepełnosprawności, nie znajduje się obecnie w jakiejś nadzwyczajnej i nagłej sytuacji życiowej, niepozwalającej jej w żadnej mierze na uiszczenie przedmiotowej opłaty. Przy dochodzie rodziny skarżącej, wynoszącym "[...]" zł miesięcznie, brak było podstaw do zwolnienia skarżącej z całkowitej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Kolegium oceniło, że sytuacja strony, w porównaniu do rodzin korzystających z funduszu pomocy społecznej nie jest bardzo ciężka, a konieczność uiszczenia należnej opłaty, nie spowoduje, że jej rodzina zmuszona będzie żyć na granicy minimum socjalnego. Odwołująca się otrzymuje bowiem stałe dochody, dodatkowo od czerwca do sierpnia otrzymywała też dochód w formie stypendium stażowego. Ponadto, otrzymuje wsparcie na zakup wyrobów medycznych, częściowo refundowane przez NFZ.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 64 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przez zaniechanie uwzględnienia jej rzeczywistych możliwości finansowych, wynikających z jej oświadczenia o dochodach;

- art. 64 ustawy o pomocy społecznej, przez brak uznania, że kryterium niepełnosprawności nie może stanowić samodzielnej podstawy uznania, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu art. 64 ustawy o pomocy społecznej,

- art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w związku

z art. 96a-96n K.p.a., przez brak przeprowadzenia mediacji w przedmiotowej sprawie;

- art. art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie dokonania własnych ustaleń faktycznych w dochodach i wydatkach skarżącej;

- art. 7 i art. 8 K.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz wszechstronnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że przepisy art. 96a - art. 96n K.p.a., nie miały zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 232/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W ust. 2 art. 59 ustawy postanowiono zaś, że decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej.

Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga

o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług

w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy). Natomiast osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy

i są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina,

z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy podnieść, że w uchwale z dnia

11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3

w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania

i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy

o pomocy społecznej.

Z art. 269 § 1 p.p.s.a wynika moc ogólnie wiążąca uchwał NSA. Oznacza ona, żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest ustalenie, co stanowi podstawę prawną powstania obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a w konsekwencji, kiedy ten obowiązek powstaje, gdyż dopiero wówczas można stwierdzić, czy dana osoba wywiązuje się, czy nie wywiązuje z tego obowiązku,

a w przypadku niewywiązywania się, czy gmina zastępczo ponosi te opłaty, a także kiedy gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić z poglądem, że obowiązek ponoszenia opłat przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy powstaje z mocy prawa, tj. jego źródłem jest powołany przepis, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy w związku z art. 61 ust. 3 ustawy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Wydanie decyzji

o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3

w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga bowiem uprzedniego wydania, na podstawie

art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, decyzji w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy, na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy,

w której zostanie ustalona wysokość opłaty.

NSA uznał, że bezsporne jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, obowiązek ten nałożony został na określony

w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania

i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61

ust. 1 ustawy, przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ, albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej

w domu pomocy społecznej przez indywidualny akt stosowania prawa musi więc zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

NSA stwierdził, że zaistnienie ustawowych przesłanek, tj. skierowanie osoby do domu pomocy społecznej, która nie ponosi pełnej opłaty, oraz ustalenie konkretnej osoby zobowiązanej ze wskazanego wyżej kręgu z zachowaniem wymaganej kolejności, która spełnia określone kryterium dochodowe pozwala dopiero, aby ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty został skonkretyzowany, czyli przekształcił się w konkretne zobowiązanie. Stąd też obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, rozumiany jako zobowiązanie do wniesienia opłaty, czyli realizacja konkretnego obowiązku w związku z zaistnieniem przesłanek ustawowych, nie może powstać z mocy samego prawa.

Ustalenie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty w każdym indywidualnym, konkretnym przypadku następuje przez akt stosowania prawa, przy czym, mówiąc o osobie zobowiązanej do wniesienia opłaty, należy mieć również na uwadze te sytuacje, gdy osób tych będzie więcej niż jedna. Takim aktem stosowania prawa, w którym nastąpi ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osoby zobowiązanej do ponoszenia tej opłaty może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U.

z 2018 r., poz. 734 z późn. zm.), w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku

o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat.

Ponadto, oceniając przyjęte w ustawie rozwiązanie dotyczące możliwości żądania przez gminę zwrotu wydatków z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, NSA zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie niewywiązywania się wskazanych osób z obowiązku opłaty należy odnosić do takiej sytuacji, w której doszło już do przekształcenia obowiązku opłaty w zobowiązanie konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, to żądanie gminy powinno być skierowane do tej osoby, która była zobowiązana do ponoszenia tej opłaty i tego zobowiązania nie wykonała. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której gmina

z żądaniem zwrotu mogłaby wystąpić do jakiejkolwiek osoby z osób wymienionych

w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, z samego faktu, że znajduje się w wskazanym kręgu. NSA zauważył, że użyte w art. 104 ust. 3 sformułowanie "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiane jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich, jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, musi ustalić, czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Jednym słowem, ustalenie wysokości należności podlegającej zwrotowi nie jest tożsame

z ustaleniem wysokości opłat, i to zarówno w znaczeniu materialnoprawnym, jak

i formalnym, tzn. kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Stąd też organ wydając decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 ustala kwotę należności podlegającą zwrotowi, a nie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Problematyka zwrotu świadczeń z pomocy społecznej nie jest tożsama z odpłatnością za świadczenia z pomocy społecznej.

Stąd też, zdaniem NSA, nie można się zgodzić z stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Jeżeli bowiem w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 następuje wskazanie osoby, która ma ponosić opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustala się wysokość tej opłaty, a równocześnie zobowiązuje się tę osobę do zwrotu tej opłaty w części, jaką już zastępczo poniosła gmina, to w rzeczywistości mamy sytuację,

w której gmina najpierw ponosi określone opłaty, a ustalenie zobowiązanego z tytułu opłat, jak i wysokość opłaty, następuje w późniejszym terminie. Nadto, ustalenie w decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy, a więc decyzji zwrotowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty powoduje, że opłaty, które zastępczo ponosiła gmina, były w rzeczywistości opłatami ponoszonymi za nieustalone osoby zobowiązane do ponoszenia opłat. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty

i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, na podstawie m.in. art. 59,

art. 60, art. 61, art. 64 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej, w decyzji z dnia 27 września 2017 r., jednocześnie ustalił skarżącej wysokość opłaty za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej i stwierdził, że należność ta podlega zwrotowi w zakreślonym terminie,

a ponadto odmówił zwolnienia skarżącej z przedmiotowej opłaty. Orzeczenie przez organ pomocy społecznej w jednej decyzji zarówno w sprawie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, jak i o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę, a także o odmowie zwolnienia ze spornej opłaty narusza powołane wyżej przepisy prawa.

Wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga zatem uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, skoro skarżąca odmówiła zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy

w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Odrębną sprawą jest również zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty osoby, która jest zobowiązana, na mocy ostatecznej decyzji, do wniesienia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe stanowisko Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).