Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Po rozpoznaniu sprawy z wniosku Spółki z o.o. "A" w T. z dnia 25 września 2018 r. Prezydent Miasta T. (dalej Prezydent lub organ pierwszej instancji) decyzją Nr [...] z [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1 w T. (przedłużenie al. [...]). Jako podstawę tej decyzji wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, alej też jako ustawa lub u.p.z.p.) oraz art. 104 Kpa.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że dla objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania (utracił ważność po [...] 2003 r.).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co umożliwi dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz parametrów urbanistycznych i cech architektury do zabudowy istniejącej w bezpośrednim otoczeniu (sąsiedztwie).

W celu ustalenia wymagań dla projektowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem) – wyznaczony został wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany o szerokości 150,0m (3x50,0m). Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji w wyniku, której ustalono, że w obszarze tym nie występuje zabudowa wielorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej. Dwie działki zabudowane w obszarze analizy położone są na południu wyznaczonego bufora w obszarze przemysłowo-usługowym (PU) w odległości ok. 130,0m od wnioskowanej pod zabudowę działki i pełnią funkcję mieszkalną jednorodzinną oraz inną niemieszkalną.

Wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest w przedłużeniu jednej z głównych ulic miasta T. al. [...] w kierunku wschodnim. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenach niezurbanizowanych obejmujących zieleń izolacyjną. W studium działka przeznaczona jest pod usługi. Tereny bezpośrednio sąsiadujące z nią od północy i wschodu, stanowią zieleń wysoką wraz z obszarami zieleni i roli w ciągach ekologicznych. Na południu działka sąsiaduje z terenami zamkniętymi – kolej oraz przemysłowo-usługowymi. W odległości około 200m na zachód znajduje się granica zabudowy miejskiej – najdalej wysunięta część wschodnia miasta T., dodatkowo oddzielona pasem drogi krajowej [...] północ – południe. Nowe elementy w postaci zabudowy mieszkaniowej o znacznych gabarytach stworzą dysonans estetyczny i urbanistyczny obcy dla tej części miasta.

W konsekwencji biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy należało zdaniem Prezydenta stwierdzić, że dla wnioskowanej instytucji nie został spełniony warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bo w obszarze analizowanym nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształcenia zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec tego nie jest możliwe wydanie dla projektowanej inwestycji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i to w sytuacji gdy zamierzenie to spełnia pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji B. Z. (dalej jako skarżący) jako właściciel przeznaczonej pod inwestycję nieruchomości wniósł o jej uchylenie i ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w tym funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto z naruszeniem prawa procesowego wynikającego z treści art. 7-11 Kpa. Organ kierował się bowiem jedynie własnym interesem, a nie uwzględnił jego interesu jako właściciela nieruchomości m.in. poprzez dokonanie przyjaznej dla niego interpretacji obowiązujących przepisów. Wjazd na nieruchomość od al. [...] usytuowany jest od strony dłuższego boku działki i dlatego promień obszaru analizowanego powinien wynieść około 750m. W konsekwencji powinien on sięgać za skrzyżowanie al. [...] i ul. [...]. Zawężenie tego obszaru stanowi nadużycie prawa. Nadto za działki sąsiednie powinny być uznane wszystkie działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, tj. również działki położone przy przedłużeniu al. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzutów odwołania stwierdziło, że objęta postępowaniem działka nr 1 nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej al. [...] lecz ma dostęp do tej drogi przez pas drogi koniecznej o szerokości 7,1m. Dlatego nie można uznać, że cały jej bok połączony z terenem drogi koniecznej przylega do drogi publicznej i stanowi front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Wyznaczenie w takiej sytuacji obszaru analizowanego w odległości 150m od przedmiotowej działki nie narusza zatem obowiązujących przepisów, w sytuacji gdy jednocześnie wielkość tego obszaru powinna być determinowana ochroną istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Wyznaczenie tego obszaru jak tego żąda odwołujący się, tj. o średnicy 1500m, w celu poszukiwania działki stanowiącej punkt odniesienia dla planowanego przedsięwzięcia jest nieuprawnione oraz nieuzasadnione i to w sytuacji gdy również zdaniem Kolegium każda działka w obszarze analizowanym, a nie tylko działka bezpośrednio przyległa do działki wskazanej we wniosku, jest działką sąsiednią.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowany przez adwokata skarżący wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z przepisami prawa (zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez SKO i wymierzenie temu organowi z tego tytułu grzywny został objęty odrębnym postępowaniem w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SAB/Gl 112/19). Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a to art.: 6, 7, 8, 11, 107 § 1, 136 § 2 Kpa poprzez niezapoznanie się z decyzją Prezydenta oraz obowiązującym stanem prawnym, nierozpoznaniem sprawy w jej istotnym dla rozstrzygnięcia całokształcie oraz z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez przyznanie wiążącego charakteru wyrokowi NSA wydanemu w zupełnie innym stanie faktycznym.

Nadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 2 pkt 5 i 3, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego i frontu objętej postępowaniem działki, a także z naruszeniem art. 8 ust. 2, art. 2, 7, 21, 64 ust. 1 i 3 i art. 75 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię obwiązujących przepisów, która doprowadziła do ograniczenia prawa własności skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty z odwołania odnośnie nieprawidłowego ustalenia frontu działki objętej wnioskiem i w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego dla realizacji zasad konstytucyjnych należało dokonać szerokiej i korzystnej dla niego wykładni sąsiedztwa. Gdyby przyjąć za front działki objętej wnioskiem cały jej dłuższy bok to w oparciu o zabudowę w tym ustalonym obszarze analizowanym byłyby podstawy do ustalenia wnioskowanych warunków. Nadto zdaniem strony skarżącej SKO swoją decyzję oparło na innej podstawie niż uczynił do Prezydent w sytuacji gdy podzieliło stanowisko odwołującego się, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji jest co do zasady zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 spełnienie łącznie określonych w tym przepisie warunków. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które to ustalenie kwestionuje skarżący podnosząc zarzut niewłaściwego wyznaczenia w świetle treści § 3 ust. 2 rozporządzenia obszaru analizowanego, będącego następstwem niezgodnego jego zdaniem z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia ustalenia frontu objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki nr 1.

W tym względzie należy podnieść, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wyjazd lub wejście na działkę, gdy tymczasem objęta wnioskiem działka nie przylega do żadnej drogi. Za drogę w rozumieniu tego przepisu nie można bowiem uznać terenu stanowiącego dostęp tej działki do drogi publicznej

al. [...], będącego przedmiotem służebności drogi koniecznej, o szerokości 7,1m i długości około 38m, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. (karta 4 akt adm.). W tym względzie należy też wziąć pod uwagę treść pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. z dnia [...] r. stanowiącego uzgodnienie projektowanej inwestycji (karta 13 akt), zgodnie z którym uzgodnienie to zostało wydane pod warunkiem, że przedmiotowy odcinek terenu stanowiący służebność drogi koniecznej zostanie przedłużony aż do granicy działki nr 2 i zostanie zrealizowany na nim odcinek drogi wewnętrznej o parametrach stanowiących kontynuację al. [...], który po jego zrealizowaniu i wydzieleniu powinien być przekazany na własność gminy T. Na takie wykorzystanie tego terenu wskazuje też treść planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do wniosku o ustalenie spornych warunków zabudowy. W konsekwencji główny wjazd na północno-wschodnią oraz południowo-zachodnią części objętej wnioskiem działki odbywał się będzie zgodnie z powyższym planem sytuacyjnym (i powinien się odbywać zgodnie z powyższym uzgodnieniem) z tej mającej powstać drogi wewnętrznej. Wtedy zaś niewątpliwie części działki budowlanej skarżącego przylegające do tej drogi, stanowiące ich front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia będą miały szerokość około 48m. Świadczy to dodatkowo o zasadności wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości 150m od działki skarżącego.

Nawet gdyby jednak pominąć treść i wnioski wynikające z w/w uzgodnienia to brak jest zdaniem Sądu podstaw do zakwestionowania wyznaczenia na użytek rozpoznawanej sprawy obszaru analizowanego obejmującego obszar w odległości około 150m od działki objętej wnioskiem. Należało bowiem wziąć pod uwagę zarówno specyficzne usytuowanie tej działki w odniesieniu do istniejących dróg, kształt działki oraz cechy zagospodarowania terenów sąsiednich. Od południa działka przylega do szerokiego pasa linii kolejowej, zaś od zachodu tereny zabudowane występują dopiero po przeciwnej stronie szerokiego psa (o bardzo dużym natężeniu ruchu w kierunku B. i C.) drogi krajowej [...]. Z uwagi na takie położenie teren tam wskazywany na rozprawie sądowej przez pełnomocnik skarżącego, jako ewentualny punkt odniesienia przy ocenie dobrego sąsiedztwa stanowi odrębną przestrzeń urbanistyczną. Sama działka położona jest zaś na terenach niezurbanizowanych obejmujących zieleń izolacyjną. W konsekwencji, jak to wskazał autor analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, "Ingerencja w istniejący ekosystem, niesie ze sobą wysokie ryzyko zniszczenia wykreowanego ładu przestrzennego, a nowe elementy kubaturowe stworzą dysonans estetyczny i urbanistyczny całkowicie obcy dla tej części miasta".

W konsekwencji żądanie skarżącego aby analiza spełnienia warunku wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została przeprowadzona w oparciu o teren o średnicy około 1,5km nie znajduje nie tylko uzasadnienia w treści podniesionych w skardze przepisów § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia ale stanowiłaby jednocześnie nadużycie prawa, gdyż zmierzałaby do poszukiwania na bardzo dużym obszarze terenu mogącego stanowić punkt odniesienia dla projektowanej inwestycji.

Gdy zaś chodzi o zabudowę w przyjętym przez autora analizy oraz organy orzekające terenie to nie może ulegać wątpliwości i skarżący również tego nie kwestionuje, że nie występuje tam zabudowa wielorodzinna. W obszarze tym (pomijając już podniesione wyżej kwestie, że dotyczy on terenu położonego poza linią kolejową) występują jedynie dwa zabudowane tereny (składające się z dwóch i trzech działek ewidencyjnych), jeden z zabudową jednorodzinną, a drugi z zabudową inną niemieszkalną. Nadto średnie wskaźniki i parametry zabudowy tych terenów (wskazane w analizie – karta 29 akt adm.) zupełnie odbiegają od parametrów wnioskowanych w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Nawet gdyby zatem stanąć na stanowisku, że są to działki sąsiednie o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to ich zabudowa nie pozwalałaby na przyjęcie, że spełniony został w odniesieniu do projektowanej inwestycji wynikający z tego przepisu wymóg dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Również wtedy uzasadniałoby to wydanie decyzji odmownej, o czym orzekły organy obu instancji.

Nie można podzielić przy tym zarzutu skargi, że SKO swoje orzeczenie oparło na innej podstawie przez przyjęcie odmiennej niż Prezydent, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka zabudowana dostępna z tej samej drogi publicznej. Obie decyzje opierają się bowiem na jednoznacznym i zasługującym na aprobatę ustaleniu, że w obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek działka (teren) zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi mogąca stanowić punkt odniesienia do ustalenia dla projektowanej inwestycji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji nie ma znaczenia czy wskazywane w analizie działki zabudowane należy uznać za działki sąsiednie.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że SKO podzielając stanowisko odwołującej się strony, iż działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio przyległa do działki wskazanej we wniosku, ale każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, nie omówiło tego stwierdzenia i nie odniosło go do konkretnych przepisów u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Gdyby zaś przyjąć, że stwierdzenie to odnosi się do wszystkich zawartych w tych aktach przepisów, to zdaniem Sądu nie zasługuje ono na aprobatę. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że nie można go odnieść do pojęcia działek sąsiednich o jakich mowa chociażby w treści § 4 ust. 1-3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia. Pozostaje ono nadto w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa nie o jakiejkolwiek działce w obszarze analizowanym ale o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podkreślenia w tym względzie również wymaga, że gdyby prawodawca miał wolę, aby wpływ na ustalenie wszystkich poszczególnych parametrów zabudowy miała zabudowa na każdej działce (terenie) w obszarze analizowanym, to wprost by to sformułował, jak w treści § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Skoro w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy użył innego sformułowania to trudno przyjąć, że uczynił to nieświadomie. Konstatacji tej nie może podważać też świadomość, że użyty w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej" może w praktyce nastręczać trudności interpretacyjne (zobacz m.in. wyrok NSA z 4 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 997/06) i w konkretnym stanie faktycznym prowadzić przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej do nadania temu pojęciu treści kolidującej z literalnym brzmieniem omawianego zwrotu (np. gdy bezpośrednio sąsiednia działka zabudowana w podobny lub identyczny sposób nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej). Nie daje to jednak podstaw do przyjęcia, że za działkę sąsiednią o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznawać każdą działkę w obszarze analizowanym.

Jak jednak wskazano wyżej, żadna działka (pomijając kryterium dostępności z tej samej drogi publicznej), w prawidłowo ustalonym na gruncie niniejszej sprawy obszarze analizowanym nie spełnia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W tym zakresie, wbrew zarzutom skargi sprawa została dostatecznie wyjaśniona do końcowego rozstrzygnięcia. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne i ich ocena prawna nie naruszają powołanych w skardze przepisów Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO nie naruszyło również treści art. 153 ustawy p.p.s.a. gdyż przepisu tego nie mogło stosować i nie stosowało.

Jak wynika z treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p., przy orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy może dojść do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Jeżeli dochodzi do tego, tak jak w niniejszej sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i wydanymi zgodnie z delegacją ustawową przepisami rozporządzenia to nie można co do zasady przyjąć, że następuje to z naruszeniem norm konstytucyjnych. Nie zasługuje zatem również na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Również działając z urzędu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana co do meritum z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.