Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3580/15 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3580/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) z [...] marca 2015 r., nr [...] II. zasądził od GIOŚ na rzecz D. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej GIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r. pr. B. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2, art. 32 i 35 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm., dalej: u.m.p.o.) oraz art. 2 i 202 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) przez przyjęcie, że do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i 35 u.m.p.o. ma zastosowanie art. 202 u.o. dotyczący stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do kar pieniężnych tj. odpowiednio działu III Ordynacja podatkowa, co oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie częściowego umorzenia kary pieniężnej, podczas gdy niebudzące wątpliwości brzmienie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wyklucza taką interpretację;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, że w wyniku odpowiedniego stosowania art. 202 u.o. działu III Ordynacji podatkowej bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku skarżącego, pomimo braku przepisów określających wyraźnie kompetencje do działania przez organy Inspekcji.

Wskazując powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt: IV SA/Wa 3580/15 w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy p.p.s.a.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że u.m.p.o. jest aktem prawnym o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów europejskich, a w szczególności do rozporządzenia 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, s. 1).

Kary pieniężne, o których mowa w rozdziale 9 u.m.p.o. są sankcjami krajowymi, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006. Przepis ten nakłada obowiązek na Państwa Członkowskie ustanowienia przepisów przewidujących sankcje za naruszanie przepisów rozporządzenia oraz podjęcia wszelkich niezbędnych środków, by zapewnić ich stosowanie. Ustanowione zgodnie z art. 50 rozporządzenia 1013/2006 sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Tak też zostały ukształtowane w art. 32-34 u.m.p.o. Ustawodawca nie przewidział możliwości ich umarzania ani wprost ani poprzez odesłanie do stosowania odpowiednio działu III Ordynacja Podatkowa jak to uczynił w odniesieniu do sankcji za naruszenia krajowych zasad gospodarki odpadami. Przy założeniu, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i zawarte w niej przepisy dotyczące kar pieniężnych są przepisami szczególnymi względem ustawy o odpadach, nie powinny one podlegać wykładni rozszerzającej. Pomimo, że administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie u.o. oraz kara pieniężna wymierzana na podstawie u.m.p.o. wykazują daleko idące podobieństwa nie są to instytucje tożsame. Kara pieniężna z u.m.p.o. stanowi swoisty środek represyjny służący zapewnieniu stosowania rozporządzenia 1013/2006.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jednak dotyczy innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ błędnie powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Prawem materialnym określa się w szczególności: normy prawne stanowiące podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przepisy będące źródłem uprawnień oraz interesów prawnych. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe jego zastosowanie polega – poza przypadkami oparcia się na przepisach nie obowiązujących – na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a nie jak to zostało sformułowane w podstawach kasacyjnych przez błędną jego wykładnię.

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W związku z tym należy zauważyć, że spór w niniejszej sprawie jest sporem w zakresie zastosowania prawa materialnego. Tym samym brak wskazania przepisów postępowania, które były stosowane (lub powinny być stosowane) przy ustaleniu stanu faktycznego nie pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podważenie stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania i przyjętego w zaskarżonym wyroku za prawidłowy.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił ogólny cel administracyjnej kary pieniężnej w gospodarce odpadami, którym jest ochrona porządku prawnego. Dalej, Sąd I instancji wyjaśnił, że kara pieniężna za nielegalne przemieszczenie odpadów w generalnym rozumieniu powinna służyć przede wszystkim do prewencyjnego oddziaływania na każdego, kto może dopuścić się nielegalnego przemieszczenia odpadów, zaś w indywidualnym jej oddziaływaniu - na odbiorcę dokonującego nielegalnego przemieszczenia odpadów. Przyjęcie tych założeń jest zgodne z treścią art. 50 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006. Sąd I instancji kontrolując decyzje orzekających w sprawie organów prawidłowo zastosował wykładnię systemową zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Wykonanie obowiązku zapewnienia przez Państwa Członkowskie, aby ustanowione w prawie krajowym sankcje były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, nie może oznaczać wyłączenia dopuszczalności udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów u.m.p.o. Podstaw do wyłączenia stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie można też upatrywać w tym, że przedmiotem ochrony w przepisach o karach pieniężnych jest sumienność wykonywania przez Polskę obowiązków wynikających z regulacji unijnych dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów i zapewnienie, że państwo będzie postrzegane jako wiarygodny i solidny partner w międzynarodowym obrocie odpadami. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy o karach pieniężnych w u.m.p.o. nie są elementem składowym systemu kar administracyjnych stosowanych dla zapewnienia działania zasad rządzących gospodarką odpadami na terytorium RP, lecz sankcjonują zachowania niedopuszczalne w związku z trans granicznym przemieszczaniem odpadów. Stosując przepisy art. 32-34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048 ze zm., dalej: u.m.p.o.) nie można twierdzić, że podejście systemowe jest wyłączone. Całokształt norm prawnych w ramach danej dziedziny prawa nie jest mechanicznym połączeniem czy też nagromadzeniem nie powiązanych między sobą instytucji prawnych, lecz jest pewną jednością i uporządkowaną w jej ramach całością. Wszystkie instytucje prawne są ze sobą wzajemnie powiązane, tzn. tworzą system. Zbiór norm prawnych dotyczących postępowania z odpadami jest systemem prawa gospodarki odpadami, ponieważ daje się wykazać, że posiada on następujące cechy: 1) dążenie do pełnego wyczerpania regulacją prawną całej sfery stosunków gospodarczych dotyczących postępowania z odpadami; 2) dążenie do pojęciowego zgrupowania przypadków podobnych w regulacjach prawnych dotyczących odpadów oraz 3) równoległe dążenie do oddzielenia i zróżnicowania grup stosunków odmiennych w postępowaniu z odpadami. Jedną z istotnych cech charakterystycznych systemu prawa gospodarki odpadami jest względna jednorodność tworzących go instytucji prawnych.

Prawo gospodarki odpadami wraz z jego instytucjami prawnymi tworzy system wielopoziomowych i dynamicznych powiązań.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko co do niedania skarżącemu możliwości skorzystania z jednej z instytucji materialnoprawnych z zakresu ulg w spłacie zobowiązań pieniężnych, czyli rozważenia podstaw do umorzenia zobowiązania pieniężnego (w części). O zastosowanie tej formy ulgi skarżący mógłby bowiem bez wątpienia wnosić w przypadku, gdyby doszło do wymierzenia na jego rzecz innego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej (przykładowo: z ustawy o odpadach czy ustawy Prawo ochrony środowiska). Dodatkowo przy stwierdzeniu, że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia - jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 24.11.2015 r., sygn. akt II OSK 740/14 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego, w przypadku braku w przepisach art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów unormowań dotyczących możliwości nakładania tej administracyjnej kary pieniężnej na raty, konieczne było zastosowanie powyższej wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś.

Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie organu, który podnosi, że mimo że wymierzane na podstawie u.o. kary pieniężne oraz kara pieniężna wymierzana na podstawie u.m.p.o. wykazują daleko idące podobieństwa, to nie są to instytucje tożsame. Przyjmując takie założenie doszłoby do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne, np. na podstawie innych ustaw, przykładowo ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.