II SA/Kr 1416/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-05	
Data wpływu	2024-10-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 594/25	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 733; art. 46 ust. 1; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. nr XLIX/1345/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej a to: - w § 7 ust. 12 pkt 2 i pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" - w § 13 ust. 1 pkt 5; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł siedemset siedemdziesiąt siedem (złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1416/24

UZASADNIENIE

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 8089) w części: § 7 ust. 12 pkt 1-2, § 7 ust. 12 pkt 3 w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" i § 13 ust. 1 pkt 5. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uchwaleniem mpzp z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzeniem rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. na całym terenie objętym mpzp;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie objętym mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym mpzp, jak również uchwaleniem mpzp z naruszeniem zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. przez ich niezastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym mpzp powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Co do § 7 ust. 12 mpzp skarżąca podniosła, że ustanawia on zakaz lokalizowania wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (chodzi przypuszczalnie o wolnostojące maszty antenowe) na całym obszarze planu, a jednocześnie teoretycznie zezwala na lokalizację anten, masztów, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, ale jedynie znajdujących się na terenie U.4 i pod warunkiem, że dochowana będzie maksymalna wysokość zabudowy. Tymczasem nie ma żadnego przepisu odrębnego, który sprzeciwiałby się lokalizacji wolnostojących masztów antenowych, zaś obszar objęty mpzp to teren o mało intensywnej zabudowie położony poza ścisłym centrum, więc nie ma przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych (tego typu tereny to optymalny obszar do posadowienia wolnostojących masztów antenowych). Na terenie U.4 (ok. 1,5% obszaru mpzp) znajduje się mniej niż 5 budynków usługowych, w których mieści się siedziba Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Dopuszczona planem maksymalna wysokość zabudowy to 11 m, a przy dachach płaskich 9,5 m. Istniejące obiekty budowlane maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną wysokość zabudowy, toteż nie ma możliwości, aby jakakolwiek nowa stacja bazowa mogła powstać na terenie U.4, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynku będzie naruszać maksymalną wysokość zabudowy.

Co do § 13 ust. 1 pkt 5 mpzp skarżąca podniosła, że niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska (art. 121 i 122 p.o.ś., rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku, rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku), a nie przepisów lokalnych. Nie wiadomo, czy mpzp w tym zakresie stanowi hasłowe i zbędne przypomnienie - w odniesieniu jedynie do instalacji telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych - o konieczności przestrzegania przepisów ustawowych, czy też będzie to podstawa do uznaniowego i bezprawnego żądania dostosowania tych instalacji do wymagań ostrzejszych niż wynika to z norm i limitów ustalonych przez ustawodawcę.

Mpzp w zaskarżonym zakresie bezprawnie ogranicza skarżącą w możliwości prowadzenia działalności telekomunikacyjnej (świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych) i dyskryminuje ją względem przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, która obowiązuje w telekomunikacji na poziomie europejskim (implementacja w art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Niejasne są przesłanki przyjęcia skarżonych postanowień, bo mpzp nie zawiera dokładnego uzasadnienia. Takim uzasadnieniem z pewnością nie mogą być ogólne cele uchwały.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że nakaz uwzględnienia maksymalnych wysokości zabudowy nie dyskryminuje i nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, gdyż wszystkie obiekty i urządzenia budowlane muszą spełniać parametry mpzp. Lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie różni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku. Ustalony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych, lecz wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), nie wpływając na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach. Obecnie istotna część terenu objętego mpzp pokryta jest sygnałem nadawanym z istniejących urządzeń z zakresu łączności publicznej. § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 mpzp stanowią dodatkowe zabezpieczenie dalszego funkcjonowania istniejących obiektów budowlanych z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i umożliwiają lokalizowanie tego typu urządzeń na zasadach mpzp. Uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.) jest interesem publicznym w rozumieniu zapewnienia dostępności w danym terenie do zasięgu telefonii komórkowej, lecz zapewnienie dostępu do usług konkretnego operatora telefonii komórkowej jest już interesem prywatnym danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który w tym zakresie powinien działać w granicach przepisów prawa, w tym mpzp.

Teren objęty mpzp znajduje się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Na południe od ul. [...] przebiega z kolei granica [...] Parku Krajobrazowego. Walory kulturowe, przyrodnicze i krajobrazowe sprawiają, że jest to jedno z bardziej prestiżowych miejsc w mieście, co w połączeniu z lokalizacją w niewielkiej odległości od centrum miasta stanowi o ogromnej atrakcyjności inwestycyjnej (szczególnie w zakresie mieszkalnictwa). Na obszarze znajduje się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przedzielona rzeką "[...]" (publicznie dostępne tereny spacerowe nad rzeką i na wale przeciwpowodziowym – przedpole widoku w kierunku Lasu [...]). Teren objęty mpzp znajduje się na obszarze objętym Planem Generalnym lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036. Na całym obszarze planu obowiązują ograniczenia wysokości zabudowy wynikające ze stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych (LUN) wynoszące od 290 m n.p.m. do 300 m n.p.m. Wzdłuż rzeki i w jej otoczeniu przebiega korytarz ekologiczny, który tworzy drogę migracji dla flory i fauny. Na obszarze Doliny [...] planowane jest utworzenie Parku Rzecznego [...], co zostało uwzględnione m.in. przez wyznaczenie terenów ZP i ZW. Obszar planu w całości objęty jest wyznaczoną w Studium strefą kształtowania systemu przyrodniczego. Większość obszaru planu znajduje się również w wyznaczonym w Studium korytarzu ekologicznym. Według Studium na obszarze planu dopuszczona jest co do zasady zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (z niewielkimi wyjątkami na rzecz Terenów zieleni urządzonej i Terenów zieleni nieurządzonej). Maksymalną wysokość tej zabudowy ustalono w Studium w karcie jednostki urbanistycznej nr 19 "[...]" (zajmującej południową część obszaru - poniżej rzeki) na 11 metrów, a w karcie jednostki urbanistycznej nr 20 "[...]" (zajmującej północną część obszaru - powyżej rzeki) na 13 metrów. Tereny mpzp są w zdecydowanej większości zainwestowane budynkami o tradycyjnej formie. Przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, głównie w postaci przekrytych spadzistymi dachami budynków wolnostojących w otoczeniu ogrodów, ponadto występują budynki w układzie bliźniaczym oraz - rzadziej - budynki w układzie szeregowym. Zlokalizowana jest tu również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a także nieliczne obiekty handlowe i usługowe, głównie o charakterze usług lokalnych. Mając na uwadze relacje przyszłej nowej zabudowy z terenami otaczającymi, charakter oraz gabaryty istniejącej zabudowy, a także cele planu (w tym utrwalenie tradycyjnego charakteru willowej dzielnicy i ustalenie warunków jej zachowania i uzupełnienia zabudową mieszkaniową jednorodzinną), w planie miejscowym ustalono maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na 11 m, a w przypadku budynków przekrytych dachem płaskim na 9,5 m. Budynki w terenie U.4 nie przekraczają wysokości maksymalnych wyznaczonych w mpzp i jest to największy teren usługowy. Teren ten został wskazany jako dogodny dla ewentualnego dopuszczenia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych ze względu na już istniejące na tych zabudowaniach stacje bazowe telefonii komórkowych. W terenie mpzp dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajdująca się w bezpośrednim pobliżu terenu U.4 (MN.10, MN.13, MN.11, MN.7), której maksymalna wysokość zabudowy jest co do zasady niższa niż zabudowy dopuszczonej w terenie U.4, a zatem propagacja sygnału z istniejących oraz możliwych do lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w tym terenie nie będzie podlegała zaburzeniom. Teren mpzp umożliwia lokalizowanie nowych i utrzymanie istniejących urządzeń telekomunikacyjnych w terenie U.4, który zapewnia propagację sygnału na tereny znajdujące się poza zakresem oddziaływania Planu Generalnego Lotniska, a zatem z mniejszym zagrożeniem w postaci zakłócenia sygnału urządzeń lotniczych, natomiast w terenie Planu Generalnego Lotniska obowiązują poważniejsze ograniczenia w odniesieniu do maksymalnej wysokości zabudowy, toteż lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych w tym obszarze jest naturalnie utrudnione. Zatem tak ukształtowane zasady lokalizacji tych urządzeń były niezbędne ze względu na potrzebę ochrony willowego charakteru obszaru i wobec ograniczeń w zakresie lokalizacji takich urządzeń ze względu na ochronę lotniska i terenu wokół niego.

Odpierając zarzuty dotyczące § 13 ust. 1 pkt 5 mpzp organ powołał się na orzecznictwo WSA w Krakowie (II SA/Kr 869/23, II SA/Kr 616/23, II SA/Kr 716/23, II SA/Kr 749/23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 8089).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej "u.w.r.u.s.t."), zwanej przez strony także "Megaustawą", "ustawą szerokopasmową", "ustawą o wspieraniu rozwoju". Zgodnie z art. 48 ww. ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym jest udzielona bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3353/14).

Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w ocenie sądu stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Wobec tego należy uznać, że Skarżąca spółka wykazała swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W ocenie Sądu przeprowadzona procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, stosownie do wymagań przewidzianych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp").

Odnosząc się do skargi trzeba zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W skardze Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, a to w zakresie § 7 ust. 12 pkt 1-2, § 7 ust. 12 pkt 3 w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" i § 13 ust. 1 pkt 5.

Rozpoczynając od ostatniego przepisu; stosownie do zapisów § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały:

§ 13. 1. pkt 5 Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: 5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący nielegalności zapisu zamieszczonego w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu - "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych".

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09).

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały jest niejasny. W uchwale planistycznej nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Nie wiadomo zatem co jest desygnatem pojęcia "nakaz ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach,

2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Z kolei przepis art. 122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - w całym obszarze planu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że kwestionowany zapis § 13 ust. 1 pkt 5 posługuje się terminem oddziaływania pól elektromagnetycznych w znaczeniu, w jakim użyty został w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz aktach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Rzecz w tym, że okoliczność ta w żaden sposób nie wynika z zaskarżonej uchwały. Nie jest również zasadny argument, że skoro jednym z zadań własnych gminy jest ochrona zdrowia, to tym bardziej zasadnym jest umieszczenie kwestionowanego zapisu w planie miejscowym.

Nadto, wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego projekt ten powinien zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych (ust. 4). Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 2 pkt 4 rozporządzenia sformułowanie "nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów" oznacza określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem określenie użyte w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały "nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych" nie może odnosić się do wymaganej przepisami treści planu miejscowego.

Tak więc posłużenie się tym pojęciem § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1373/23 oraz z 23 października 2024r. II SA/Kr 721/24).

Co się tyczy dalszych kwestionowanych zapisów, a to § 7 ust. 12 pkt 1-1,2 3 - to brzmią one następująco:

§ 12. Zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): 1) zakaz lokalizacji wolnostojących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej;

2) dopuszczenie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych w Terenie U.4;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz maksymalną wysokość zabudowy w granicach powierzchni ograniczających lotnisko.

Należy przy tym dostrzec, że § 7 ust. 12 pkt 3 jest kwestionowany tylko w części, w jakiej dotyczy inwestycji z zakresu łączności publicznej.

W ocenie Sądu, zapisy § 7 ust. 12 pkt 2 i 3 ( w kwestionowanej części) naruszają art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., który brzmi: "1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi"

Pierwsza kwestia to nakaz lokowania tego typu urządzeń wyłącznie w terenie U4, czyli w terenie usługowym ( § 7 ust. 12 pkt 2). Skarżąca podnosi, że jest to około 1,5% obszaru mpzp, gdzie znajduje się mniej niż 5 budynków usługowych, które maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną wysokość zabudowy. Oznacza to, że nie ma możliwości, aby jakakolwiek nowa stacja bazowa mogła powstać na terenie U4, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynku będzie naruszać maksymalną wysokość zabudowy. Ta ostatnia to 11 m oraz 9,5 m przy dachach płaskich. Istotne jest, że granica 11 m jest wskazana dla każdego rodzaju zabudowy przewidzianej planem: – jednorodzinnej, wielorodzinnej istniejącej czy też usługowej. Tak więc nie jest zgodne z treścią uchwały twierdzenie Gminy, że maksymalna wysokość zabudowy jednorodzinnej jest co do zasady niższa niż dopuszczonej w terenie U4. W istocie rzeczy Gmina nie przedstawiła istotnego argumentu przemawiającego za ograniczeniem lokowania urządzeń łączności wyłącznie w terenie U4. Nie jest takim argumentem kwestia tego, że lokowanie nowych urządzeń wyłącznie w terenie U4 zapewnia propagację sygnału na tereny znajdujące się poza zakresem oddziaływania Planu Generalnego Lotniska Kraków – Balice. Nawet ze wskazanego w odpowiedzi na skargę rysunku 2, przedstawiającego zasięg tego Planu, oraz przy zestawieniu z nim rys. nr 1 - widać, że poza terenem kontrolowanej uchwały znajdują się, właśnie na terenie Planu Generalnego w dużej liczbie istniejące urządzenia telekomunikacyjne. Z powyższych względów Sąd uznał, że wprowadzone ograniczenie narusza art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.. W podobny sposób takiego naruszenia dopatrzył się Sąd w ograniczeniu wysokości urządzeń telekomunikacyjnych do wysokości dopuszczonych w poszczególnych terenach ( § 7 ust. 12 pkt 3). Jak wyżej wskazano, maksymalna wysokość w poszczególnych terenach to 11 m. Ograniczenie wysokości anteny czy masztu na poszczególnych obiektach do takiej wysokości, jaka mogą mieć maksymalnie te obiekty, stanowi częstokroć o uniemożliwieniu posadowienia stacji bazowej spełniającej swoje zadania, to jest podającej sygnał w sposób efektywny. Skarżąca trafnie podkreśliła, że aby stacja bazowa mogła skutecznie komunikować się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć albo łączyć się z urządzeniami końcowymi, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby ":górować" nad istniejącą zabudową. Innymi słowy, technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Z tych względów ograniczenie w uchwale trzeba także uznać za sprzeczne z art. 46 ust. 1 megaustawy, niezależnie od tego, że stoi w zgodzie ze Studium. Wskazane sprzeczne z prawem zapisy Sąd wyeliminował na zas. art. art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takiej sprzeczności nie dopatrzył się natomiast Sąd odnośnie zakazu lokowania na terenie Planu masztów wolnostojących ( § 7 ust. 12 pkt 1).

Na wstępie trzeba bardzo wyraźnie podkreślić, że wolnostojący maszt antenowy jest tylko jednym z rodzajów nośników służących do instalowania stacji bazowej telefonii komórkowej, jakkolwiek specyficznym. Jego specyfika polega na tym, że sygnał rozprowadzany przez stację bazową na nim umieszczoną może mieć najdalszy zasięg. Równocześnie, z uwagi na swój kształt i wysokość, z reguły bardzo znaczną, stanowi mocny, niepomijalny akcent krajobrazu. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy na terenie objętym uchwałą mogą działać stacje bazowe oparte o inne nośniki, usprawiedliwione względy związane ze specyfiką danego terenu mogą prowadzić do wniosku o konieczności wyeliminowania tego typu obiektu ze względów zachowania ładu przestrzennego. W takiej bowiem sytuacji nie może być mowy o uniemożliwieniu lokowania stacji bazowej, a tylko o zakazie jej lokowania na specyficznym w danych warunkach nośniku.

W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Za Gminą wskazać bowiem należy, że teren objęty uchwałą znajduje się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego; w rejonie miasta, który z powodu wysokich walorów przyrodniczych i krajobrazowych uznawany jest za jedno z najbardziej prestiżowych miejsc w K. w zakresie mieszkalnictwa. Na tym obszarze znajduje się przeważająca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przedzielona rzeką [...], której sąsiedztwo przy jednoczesnej bliskości centrum stanowi o atrakcyjności tego obszaru. W interesie publicznym zatem leży utrzymanie willowego charakteru zabudowy dzielnicy, a jednocześnie utrzymanie terenów spacerowych nad rzeką [...] i jej wale przeciwpowodziowym. Jednocześnie dla tej trasy spacerowej nad rzeką ( przebiegającej przez całą długość mpzp) obszar planu stanowi szerokie przedpole widokowe pobliskiego Lasku [...]. Co więcej, stanowi przedpole widokowe na wzgórza Lasku [...] dla dalej na północ położonych dzielnic K. Trzeba mieć świadomość, że powstanie wysokich masztów spowoduje nieodwołalne zeszpecenie tego, charakterystycznego dla K. krajobrazu ( z kopcami [...] i [...]). Gmina wskazała również, że na obszarze Doliny [...] planowane jest utworzenie Parku Rzecznego [...], co zostało uwzględnione przez wyznaczenie w planie terenów ZP – terenów zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki i ZW – tereny zieleni na obwałowaniach o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń na wałach przeciwpowodziowych wraz z infrastrukturą techniczną. Jest to kolejny powód, aby zrezygnować z sytuowania nośnika, jakim jest maszt wolnostojący, zapobiegając tym samym utworzeniu dysfunkcji krajobrazu.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zapis uchwały o zakazie umieszczania masztów wolnostojących, jak to już wspominano, nie uniemożliwia lokowania urządzeń telekomunikacyjnych, a jednocześnie, mieści się w kompetencjach Gminy w zakresie kształtowania harmonijnego i przyjaznego ludziom krajobrazu ( art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.).

W tym zakresie zatem na zas. art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.