Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa K. w P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego oddala skargę

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nakazał Nadleśnictwu K. z/s w P. w terminie do dnia [...] czerwca 2006 r. wymianę pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo - cementowych na inne pokrycie niezawierające azbestu na budynku inwentarskim - chlewie, usytuowanym na działce o nr geod. [...] w miejscowości S., gm. Sz. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

We wniosku z dnia [...] maja 2006 r. Nadleśnictwo K. z/s w P. wystąpiło o zmianę powyżej decyzji w trybie art. 154 kpa poprzez przesunięcie terminu wymiany pokrycia dachowego (eternitu) do dnia [...] listopada 2009 r. wskazując, iż na wcześniejszą zmianę pokrycia dachowego nie ma środków finansowych.

W wyniku rozpoznania tego wniosku organ I instancji decyzją z dnia

[...] czerwca 2006 r. nr [...] odmówił żądanej zmiany. Organ stwierdził, iż przepis art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Decyzja taka nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania a nadto za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W rozpatrywanym przypadku nie występuje żadna z przesłanek umożliwiających zmianę decyzji ostatecznej, albowiem ukształtowała ona sytuację prawną strony, a za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, strona zaś winna była liczyć się z koniecznością wymiany użytych w budowie wyrobów z azbestu już od listopada 1998 r., tj. od powstania obowiązku oceny obiektów zawierających azbest. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W wyniku zaś skargi Nadleśnictwa K. z/s w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. - wyrokiem z dnia [...] lutego 2007r., sygn. akt II SA/Bk 541/06 Sąd uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu l instancji.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany opisanej na wstępie decyzji ostatecznej. Jednakże w wyniku odwołania Nadleśnictwa K., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia była konieczność dostosowania kontrolowanego rozstrzygnięcia do wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował stronę, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 154 kpa, wskazując jednocześnie, iż w omawianym przypadku może mieć zastosowanie art. 155 kpa. Po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe pismo, organ l instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...], którą na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji z dnia [...] października 2005r.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo K. odwołało się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucając mu naruszenie art. 7 i 9 kpa poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy.

Działając w trybie odwoławczym organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podniesiono, iż uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa jest jednym ze środków nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Wszczęcie postępowania w tym trybie możliwe jest zarówno z urzędu jak i na wniosek strony i dotyczyć może zarówno decyzji wadliwych jak i decyzji prawidłowych. W drodze tego przepisu może być uchylona bądź zmieniona decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo. Przy czym nabycie prawa należy interpretować szeroko, obejmując nim zarówno przyznanie adresatowi decyzji określonego uprawnienia, jak i nałożenie nań obowiązku.

Mając na względzie powyższe stwierdzono, iż rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania - decyzja z dnia [...] października 2005 r. zobowiązująca zarządcę budynku do wykonania określonych czynności jest takim rozstrzygnięciem, gdyż na jego mocy strony nabywają określone "prawo", tj. prawo do wykonania obowiązków o takim charakterze i takim zakresie, jaki jest zawarty w decyzji. Ponadto warunkiem zmiany bądź uchylenia decyzji jest wyrażenie przez pozostałe strony postępowania zgody na jej zmianę bądź uchylenie. Zgoda musi być udzielona wprost i wyraźnie, najlepiej na piśmie, nie może być to zgoda dorozumiana ani domniemana. Ponadto za zmianą bądź uchyleniem musi przemawiać interes społeczny bądź słuszny interes strony oraz nie mogą temu sprzeciwiać się przepisy szczególne.

Tymczasem w konkretnej sprawie zmianie bądź uchyleniu decyzji ostatecznej sprzeciwiają się przepisy szczególne tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. Nr 71, poz. 649). Stosownie do § 4 pkt 1 tego aktu właściciel, użytkownik wieczysty i zarządca nieruchomości, obiektu, urządzenia budowlanego (...) zawierającego azbest przeprowadza kontrole stanu tych wyrobów w terminach wynikających z oceny stanu tych wyrobów. Niniejsze rozporządzenie wprowadza trzy stopnie pilności, przy czym stopień pierwszy, nakazuje w sytuacji uzyskania 65 i więcej punktów bezzwłoczną wymianę bądź naprawę uszkodzonych elementów. W rozpatrywanym przypadku Nadleśnictwo K. dokonując oceny z dnia [...] września 2005 r. stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachu budynku inwentarskiego - chlewa zawierającego azbest wykazało 85 punktów. Dlatego też, skarżący już po dokonaniu oceny i sprawdzeniu ilości uzyskanych punktów winien był, zgodnie z przywołanym powyżej rozporządzeniem natychmiast wyeliminować zaistniałe zagrożenie. W sytuacji, gdy zobowiązane Nadleśnictwo nie wykonało ciążącego na nim obowiązku, organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005r. zobowiązał do wymiany azbestu. Zaistnienie zatem przesłanki negatywnej w postaci przepisu szczególnego, który nakazuje w sytuacji uzyskania powyżej 65 punktów bezzwłoczną wymianę bądź naprawę pokrycia z azbestu powoduje, iż organ nadzoru budowlanego nie bada pozostałych warunków zawartych w art. 155 kpa. Możliwość bowiem zmiany rozstrzygnięcia w tym trybie możliwe jest po spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych w nim przesłanek. W przedmiotowym przypadku sytuacja taka nie zaistniała.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Nadleśnictwo K. z siedzibą w P. wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając mu analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym naruszenie przepisów art. 7 i 9 kpa. Zdaniem wnoszącego skargę, organy obu instancji przy wydawaniu decyzji zupełnie nie uwzględniły faktu, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie jest w chwili obecnej w trakcie procedury sprzedaży. Skarżący dokonał między innymi wyceny obiektu do ustalenia jego ceny wywoławczej. Wycena ta uwzględnia fakt pokrycia obiektu eternitem. Wymiana zaś pokrycia dachowego na nowe spowoduje zaniżenie dokonanej wyceny wartości nieruchomości i w konsekwencji wstrzymanie procedury sprzedaży lub rozpoczęcie jej od nowa. W tej sytuacji samo uruchomienie procedury sprzedaży nieruchomości winno być wskazówką dla obu organów do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, gdyż rygory przepisów prawa budowlanego w zakresie wymiany pokryć dachowych są inne dla właścicieli instytucjonalnych i właścicieli prywatnych. Nadto wydatki finansowe na budynek w trakcie procedury sprzedaży nie mają nic wspólnego z zasadą racjonalnej gospodarki państwowymi środkami finansowymi, do której przestrzegania skarżący jest zobowiązany.

Z wyżej opisanych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ ponownie podkreślił, iż przesłankami umożliwiającymi zmianę decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest nie tylko istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, ale również wskazanie by zmianie nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. W niniejszym przypadku przeciwko zmianie decyzji ostatecznej przemawiają przepisy szczególne. tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649). Uzyskanie przez przedmiotowy budynek 85 punktów w ocenie stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, powoduje zaliczenie obiektu do pierwszego stopnia pilności do wymiany lub naprawy, co oznacza, że wymiana bądź naprawa wyrobów zawierających azbest winna nastąpić niezwłocznie.

Nadto zauważono, iż chęć sprzedaży budynku, stanowiącego przedmiot decyzji nie może stanowić podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego będących w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Nie znajduje również potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym stanowisko wyrażone przez skarżące Nadleśnictwo, iż przepisy dotyczące wymiany azbestu są inne dla właścicieli instytucjonalnych i właścicieli prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą kontrolowanej decyzji.

Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z treścią art. 153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w przedmiocie dalszego postępowania. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W tych uwarunkowaniach wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie związane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 20 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Bk 541/06. Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym orzeczeniu związany jest również Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie zaś z wytycznymi wyżej opisanego wyroku, organ prowadzący postępowanie w sprawie winien kierować się zasadami procedury administracyjnej wyrażonymi między innymi w art. 7 i 9 kpa. Zgodnie zaś z brzmieniem tych przepisów organ powinien podejmować wszelkie kroku niezbędne do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, czuwając jednocześnie by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd zaakcentował ponadto, iż związanie organów administracyjnych treścią żądania strony nie dotyczy podstawy prawnej. Możliwość weryfikacji decyzji prawidłowych pod względem prawnym przewidziana jest zarówno w art. 154 i 155 kpa, które to przepisy charakteryzują rodzaj decyzji ostatecznych mogących być na ich podstawie wzruszone, poprzez odwołanie się do pojęcia praw nabytych.

W tym stanie rzeczy Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne po ustaleniu, iż w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej skarżący nabył prawo, a więc że zachodzi podstawowa przesłanka uzasadniająca modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa, przeprowadziły postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w konkretnej sprawie zachodzą pozostałe przesłanki określone w tym przepisie.

Mając na względzie powyższe, a także analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy, iż organy obu instancji zastosowały się do przedstawionych powyżej zaleceń Sądu, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu skarżonych decyzji.

Przede wszystkim wskazanie za podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 155 kpa nie budzi wątpliwości. W drodze tego przepisu może bowiem być uchylona lub zmieniona decyzja, na podstawie której strona nabyło prawo. W konkretnej sprawie decyzja ostateczna z dnia [...] października 2005 r. zobowiązująca zarządcę budynku do wykonania określonych czynności jest takim rozstrzygnięciem, albowiem jak słusznie podniósł organ odwoławczy na jego mocy skarżący nabył określone prawo, tj. "prawo do wykonania obowiązków o takim charakterze i takim zakresie, jaki jest zawarty w decyzji". Treścią prawa nabytego w tym przypadku jest zatem rozstrzygnięcie o obowiązku jednostki.

Zgodnie zaś z powołanym na wstępie przepisem art. 155 kpa warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest spełnienie łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze - weryfikacja decyzji musi być poprzedzona wyrażeniem zgody przez pozostałe strony postępowania, po wtóre - za zmianą lub uchyleniem decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interesu strony, po trzecie - nie może wystąpić przesłanka w postaci zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zawarta w przepisach szczególnych.

Warunek uchylenia (zmiany) decyzji wskazany jako ostatni stanowi negatywną przesłanką dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej. Zaistnienie tej przesłanki powoduje, iż organy nie badają pozostałych warunków wymienionych w art. 155 kpa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż taka właśnie przesłanka negatywna w postaci przepisu szczególnego zaistniała w konkretnej sprawie. Organy trafnie wskazały tu na rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy, polityki Społecznej – w sprawie sposobów i warunków bezpieczeństwa użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (§ 4 pkt 1 rozporządzenia). Powyższy akt prawny wprowadza trzy stopnie pilności wymiany lub naprawy w/w elementów, przy czym stopień pierwszy nakazuje w sytuacji uzyskania 65 i więcej punktów bezzwłoczną wymianę bądź naprawę uszkodzonych elementów. W niniejszej sprawie ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachowego budynku inwentarskiego zawierającego azbest wykazała 85 punktów. Powyższe ustalenie skutkowało zaliczeniem obiektu do pierwszego stopnia pilności do wymiany lub naprawy, co oznacza, iż wymiana bądź naprawa wyrobów zawierających azbest winna nastąpić niezwłocznie. A zatem skarżący zobowiązany był do natychmiastowego wyeliminowania zaistniałego zagrożenia. W tej sytuacji nie budzi zastrzeżeń Sądu, iż omawiane rozporządzenie stoi na przeszkodzie uczynieniu zadość żądaniu skarżącego w postaci dokonania zmiany decyzji ostatecznej poprzez przesunięcie terminu wykonania nałożonych nań obowiązków. Słuszny interes strony nie może mieć pierwszeństwa wbrew obowiązującym normom prawa budowlanego.

Marginalnie podnieść należy, iż w doktrynie prawa wskazuje się, iż nie każdy interes strony podlega ochronie i przede wszystkim należy mieć na względzie interes "słuszny". W ten sposób ustawodawca wprowadza nowy element oceniający, który wskazuje, iż chodzi o interes godny ochrony, a zatem nie stojący w sprzeczności ani z prawem ani z zasadami współżycia społecznego (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, wyd. 6, str. 72).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Procedura sprzedaży obiektu zawierającego azbest nie ma wpływu na poprawność kontrolowanej decyzji. Przepisy prawa budowlanego wbrew twierdzeniom skarżącego nie różnicują też nakładanych obowiązków będących następstwem zaistniałej powyżej sytuacji w zależności od rodzaju właścicieli (instytucjonalny, prywatny).

W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 kpa, to jest czynnego udziału strony w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.