Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1010/12 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Sz 1010/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. Z. na decyzję Wojewody Z. z [...] lipca 2012 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę i orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. zostało wszczęte na wniosek H. Z. Inwestor złożył m. in. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane podając, że wynika ono z prawa współwłasności działki oraz zgody współwłaścicieli udzielonej 7 maja 1995 r. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na działce nr [...].

W dniu 25 maja 2012 r. współwłaściciele działki B. M. i J. M. złożyli do organu I instancji pismo, w którym wskazali, że jako współwłaściciele nie wyrażają zgody na rozbudowę. Pismo to, po uprzednich wezwaniach strony do sprecyzowania jego treści, zostało przez organ I instancji potraktowane jako odwołanie od decyzji i przesłane organowi II instancji. Wojewoda Z. pismem z [...] lipca 2012 r., znak: [...] zwrócił się do B. M. oraz J. M. o sprecyzowanie, czy ich pisma z 25 maja i 8 czerwca 2012 r. mają być traktowane jako odwołanie. W odpowiedzi strony potwierdziły zamiar wniesienia odwołania. W konsekwencji Wojewoda Z. decyzją z [...] lipca 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przeznaczona pod inwestycję nieruchomość w postaci zabudowanej działki nr [...] stanowi przedmiot współwłasności H. Z. oraz B. M. i J. M., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, a także z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Zgodnie zatem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w rozumieniu tego przepisu zalicza się m. in. budowę obiektu budowlanego na nieruchomości wspólnej. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska organ II instancji odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., VII SA/Wa 202/09, LEX nr 569097. W załączonym do akt sprawy oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że dysponuje zgodą współwłaścicieli na inwestycję, udzieloną w oświadczeniu z 7 maja 1995 r. W pismach z dnia 25 maja oraz 8 czerwca 2012 r. B. M. i J. M. oświadczyli jednakże, iż nie wyrażają zgody na analizowaną rozbudowę, co należy traktować jako cofnięcie wcześniej udzielonej zgody. Zdaniem organu, w związku z tym, iż inwestor aktualnie nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli na przedmiotową rozbudowę, decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na budowę należało uchylić w całości i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. Z. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu administracyjnym przedłożył zgodę współwłaścicieli na rozbudowę wspólnej nieruchomości zgodnie z projektem. Zgoda uzyskana została znacznie wcześniej niż rozpoczęto prace projektowe. Zgody na rozbudowę udzielono sobie wzajemnie. Korzystając ze zgody udzielonej przez matkę skarżącego współwłaściciele dokonali rozbudowy budynku. Teraz z pozycji faktów dokonanych usiłują zablokować rozpoczęcie przez skarżącego takiej rozbudowy. Skarżący wyjaśnił, że w toku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, współwłaściciele oświadczyli, że nadal nie widzą przeszkód w dokonaniu przez skarżącego rozbudowy budynku. Otrzymali do wglądu projekt. Zgłosili swoje zastrzeżenia, które w dużej części uwzględnione zostały przez projektanta. Projektant nie uwzględnił jedynie tych zastrzeżeń, które z punktu widzenia procesu budowlanego były nieuzasadnione. Skarżący podkreślił, że w toku całego postępowania nie otrzymał od współwłaścicieli budynku żadnego oświadczenia o uchyleniu się przez nich od skutków prawnych złożonego wcześniej oświadczenia woli w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbudowę budynku stanowiącego współwłasność. W konsekwencji należy uznać, że wcześniej udzielona zgoda jest nadal skuteczna, raz wyrażona zgoda powinna być skuteczna w toku całego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że kontrola legalności dokonana w granicach rozstrzygania określonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) doprowadziła do wniosku, że kontrolowana decyzja wydana została w zgodzie z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie stanowi kwestia udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm, dalej Prawo budowlane), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. W przypadku, gdy obiekt ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to na budowę, jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Zgoda taka stanowi wówczas warunek udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06 i z 4 stycznia 2008 r., II OSK 1791/06 oraz wyroki WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r. VII SA/Wa 692/05 i z 21 maja 2009 r., VII SA/Wa 202/09). Zasadnie wobec tego przyjął organ odwoławczy, skoro nieruchomość stanowi współwłasność, że zastosowanie znajduje przepis art. 199 k.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w razie braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje również zgodność co do tego, że strona postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę może cofnąć wcześniej wyrażoną zgodę do czasu wydania w danej sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. za ostateczną uznawana jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W świetle regulacji art. 127 i 129 w związku z powołanym art. 16 § 1 K.p.a. decyzja uzyskuje przymiot ostateczności po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku wniesienia tego środka zaskarżenia z momentem wejścia decyzji organu odwoławczego do obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 1999 r., II SA/Lu 1537/98 oraz wyrok II SA/Lu 266/98 z dnia 16 lutego 1999 r.).

W rozpoznawanej sprawie współwłaściciele na etapie postępowania odwoławczego w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazali, że nie wyrażają zgody na planowaną rozbudowę. Skoro decyzja organu I instancji nie była ostateczna, współwłaściciele mogli skutecznie cofnąć wyrażoną wcześniej zgodę. Wbrew tezie Skarżącego, raz udzielona zgoda nie jest wiążąca w toku całego postępowania. Współwłaściciele, którzy cofają wcześniej udzieloną zgodą nie są także ograniczeni koniecznością uzasadnienia swojego stanowiska. Natomiast zgodnie z treścią art. 199 Kodeksu cywilnego w razie braku porozumienia współwłaścicieli co do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu istnieje możliwość uzyskania stosownej zgody w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Sąd I instancji wobec powyższego za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że wobec cofnięcia przez współwłaścicieli zgody na inwestycję, w sprawie odpadła przesłanka warunkująca wydanie na rzecz inwestora decyzji uwzględniającej jego wniosek.

W skardze kasacyjnej H. Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie lub o uchylenie wyroku i zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego art. 4 i 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na rozbudowę,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok jest nieuzasadniony, a stanowisko, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę strona może cofnąć udzieloną zgodę do czasu wydania decyzji ostatecznej i zgoda taka nie jest wiążąca, nie jest właściwe. Wskazano, że zasady składania oświadczeń woli i ich odwoływania reguluje kodeks cywilny, odwołanie oświadczenia woli, które ma być złożone innej osobie jest skuteczne jeśli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skuteczność odwołania oświadczenia woli może być oceniana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 4 października 2005 r., sygn. II OSK 46/05, wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2008, II SA/Po 566/07). Podniesiono, że oświadczenie woli współwłaścicieli zostało złożone inwestorowi, ale jego cofnięcie skierowano do organu administracji, co wpływa na skuteczność cofnięcia w świetle art. 61 k.c., czynność tę należy uznać za nieważną. Inwestor nie otrzymał żadnego oświadczenia od współwłaścicieli o cofnięciu. Sprzeczne z zasadami jest także blokowanie rozbudowy przez osoby, które wcześniej skorzystały z możliwości rozbudowy na podstawie zgody współwłaściciela. Skarżący spełnił wszelkie wymagania do uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności dysponował zgodą współwłaścicieli, na których ciąży obowiązek wykazania, że skutecznie swoje oświadczenie woli odwołali, wykazać to powinni przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania formy tego naruszenia, przy czym zarzut błędnej wykładni związany jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne, zaś zarzut niewłaściwego zastosowania dotyka sfery subsumpcji i co do zasady może być podnoszony w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty w sprawie nie zostanie zakwestionowany. Zasadniczo w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy jednak wyłącznie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis regulujący samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do niego, o tym czy Sąd I instancji winien ten przepis zastosować decyduje skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w taki sposób jak w skardze nie odpowiada w konsekwencji zarzutowi kasacyjnemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593). Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji przyjął w uzasadnieniu wyroku, że doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, ale skargi nie uwzględnił, sytuacja taka w sprawie nie ma jednak miejsca. Także jednak wówczas zarzut naruszenia wskazanego przepisu winien zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia. Z podanych względów zarzut naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, przepisów regulujących to postępowanie wszak w ogóle nie wskazano.

Zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy przepisów art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadał zgody współwłaścicieli na rozbudowę. Nie określono w skardze formy naruszenia prawa materialnego, czy dotyczy ona błędnej wykładni wymienionych przepisów, czy też ich niewłaściwego zastosowania. Nie jest wykluczone zarzucenie w skardze kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego, także wówczas jednak wnoszący skargę kasacyjna jest zobowiązany w pierwszej kolejności wykazać, na czym polegał błąd wykładni, jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył, jaka winna być wykładnia prawidłowa, a następnie wskazać, dlaczego wadliwa interpretacja skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przepisu. Skarga kasacyjna jest najbardziej sformalizowanym środkiem prawnym przewidzianym w procedurze przed sądami administracyjnymi, a jej sporządzenie powierzone zostało kwalifikowanym pełnomocnikom. Stawiane jej wymagania reguluje przepis art. 176 p.p.s.a., w szczególności skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazanie sposobu naruszenia i wyjaśnienie, na czym ono polega, jest nieodzownym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej. Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej i jej zarzutami, nie może zatem samodzielnie przyjmować, jakiego rodzaju naruszenie wymienionych przepisów sporządzający skargę kasacyjną formułuje. Możliwe jest określenie formy naruszenia w uzasadnieniu skargi, musi ono jednak ono pochodzić od strony i być sformułowane w sposób, który względnie jednoznacznie pozwala Sądowi II instancji na ustalenie treści skargi w omawianym zakresie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie wskazanym standardom nie odpowiada i nie jest możliwe w przekonaniu Naczelnego Sadu Administracyjnego ustalenie na jej podstawie, na czym polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 4 oraz 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Przepisy te w szczególności nie dotyczą wszak kwestii skuteczności składnia i odwoływania oświadczeń woli, a tego dotyczą wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Należy też wyjaśnić, że obydwie formy naruszenia prawa materialnego mogą odnosić się wyłącznie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Stosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, kwestionowanie stanu faktycznego powinno zatem odbywać się poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. Prawo o postępowaniu..., op. cit., s. 588). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 4 i 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego stwierdzono, że nastąpiło ono poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na rozbudowę budynku. Okoliczność ta odnosi się niewątpliwie do sfery ustaleń faktycznych.

Można jednocześnie wskazać, że nie ma istotnej różnicy między stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a stanowiskiem zajętym przez stronę w skardze kasacyjnej, jeżeli chodzi o kwestię wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 4 prawa budowlanego. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie, o jakim mowa w art. 32 i 33 prawa budowlanego, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest jedynie środkiem służącym jego procesowemu wykazaniu. Ustawodawca zrezygnował z obowiązku udokumentowania tego prawa, poprzestając na oświadczeniu, co w konsekwencji zwalnia organ administracji z obowiązku oceny dokumentów będących źródłem tego uprawnienia. Gdy jednak prawdziwość oświadczenia zostanie zakwestionowana, to – symetrycznie- organ nie bada, czy skutecznie doszło do utraty przez inwestora tego uprawnienia, np. czy współwłaściciele skutecznie odwołali zgodę. W przypadku zakwestionowania w toku postępowania prawdziwości oświadczenia i powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jego miarodajności, spór w tym zakresie winien zostać rozstrzygnięty nie przez organ administracji budowlanej, ale przez sąd powszechny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.