II SA/Kr 305/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-05	
Data wpływu	2013-03-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2246/ 13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. , po przeprowadzeniu postępowania na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , decyzją znak: [...] z dnia 30 marca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul.[...] w K.

W uzasadnieniu przedstawiono dokładnie przebieg postępowania w sprawie, w tym wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27 marca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże decyzja ta - wskutek wniesionego odwołania – została uchylona decyzją tut. Kolegium z dnia 14 grudnia 2009 r. znak. [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I. instancji m. in. wystąpił do zarządcy drogi o uzyskanie opinii w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej wnioskowanego zamierzenia, jak również ustalenia, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Wskazano, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii z dnia 20 grudnia 2011 r. działając w ramach swych ustawowych zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, zgodnie z właściwością, zaopiniował negatywnie planowane zamierzenie.

Przytoczono przepis art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniając, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...] tak więc w toku postępowania zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy, wymagane było uzgodnienie z zarządcą drogi. Organ I. instancji w uzasadnieniu decyzji powołuje stanowisko ZIKiT stwierdzające, że z uwagi na parametry techniczne ul. [...] (w szczególności brak wydzielonego ciągu pieszego i obecną szerokość jezdni), istniejące uzbrojenie terenu tj. droga, nie jest wystarczające, aby zapewnić planowanej inwestycji prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną, a zatem nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji powołał art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Wyjaśnił, że pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć także drogi, jak również definicję uzbrojenia terenu zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego organ I. instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła z zachowaniem terminu spółka A. sp. z o.o. w K. , zarzucając organowi I. instancji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. W odwołaniu wyjaśniono, że Prezydent Miasta K. przesłał do inwestora projekt umowy o realizację inwestycji drogowej, w odniesieniu do którego Inwestor zgłosił uwagi, przy czym nie co do zakresu rzeczowego prac. Jak wyjaśniono, zastrzeżenia inwestora budziły zapisy o konieczności zapłaty za wykup gruntów pod drogę, gdyż organ nie miał podstawy do nakładania takiego obowiązku. Ponadto nie zaakceptowano zapisu projektu umowy o konieczności realizacji inwestycji drogowej innego inwestora. Zaznaczono, że organ nie ustosunkował się do uwag inwestora odnośnie projektu umowy, a dopiero w przypadku braku porozumienia można byłoby wydać opinię negatywną. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do całkowicie innej inwestycji, zlokalizowanej przy innej drodze, na innej działce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak [...] wydaną w dniu 2 stycznia 2013 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K" i przekazało sprawę organowi I. instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została na braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie drogi. Podano, że w myśl art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nawiązując natomiast do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w myśl ust. 5 - warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Zatem z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w opinii takiej jednostki organizacyjnej odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Dalej wskazano, że przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. - jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miasto K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Jednakże podkreślenia wymaga, że dokonując oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ winien w szczególności zweryfikować, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zapewniona będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna dla danej, konkretnej, określonej we wniosku inwestycji, bądź jakie warunki należy spełnić, aby taka obsługa została zapewniona.

Odnosząc powyższe wyjaśnienia do rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że opinia wyrażona przez zarządcę drogi jest stanowiskiem przedstawionym w formie prawidłowej i jednocześnie jest opinią wymaganą przez art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii zarządcy drogi z dnia 20 grudnia 2011 r., na którą powołano się w zaskarżonej decyzji, dokonano oceny pod kątem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. Wskazano, że ul. [...] na odcinku od ul. [...] do nieruchomości Inwestora posiada jezdnię o szerokości 4,2 metra, bez chodników i poboczy; jednocześnie pas drogowy drogi publicznej na tym odcinku w liniach rozgraniczających ma szerokość 4,2 metra, co uniemożliwia budowę normatywnej jezdni o szerokości 4,5 metra oraz dwumetrowego chodnika, bez pozyskania terenów przyległych; na pozostałym odcinku szerokość pasa drogowego ul. [...] nie przekracza 5 metrów, a z uwagi na obecną szerokość jezdni mijanie się pojazdów jest poważnie utrudnione, natomiast z uwagi na brak ciągu pieszego i poboczy ruch pojazdów stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa pieszych. Dlatego też ZIKiT jednoznacznie stwierdził, że wprowadzenie dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję szczególnie w godzinach szczytu porannego i popołudniowego, dodatkowo pogorszy warunki bezpieczeństwa. Tak więc zarządca drogi przedstawił i ocenił kwestię istniejącego uzbrojenia terenu rozumianego jako droga, a w ślad za tym oceny takiej dokonał organ I. instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wypowiadając się, czy istniejące parametry drogi i warunki komunikacyjne tam panujące pozwalają na zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Kolegium Odwoławczego zwrócenia uwagi wymaga, że przy ocenie spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, konieczna jest ocena nie tylko istniejącego uzbrojenia - a zatem aktualnych, istniejących obecnie uwarunkowań, ale konieczne jest też zajęcie stanowiska, czy ewentualne projektowane uzbrojenie mogłoby ten warunek spełnić. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji przy ocenie sprawy pominięto art. 61 ust. 5 ww. ustawy. Nie wypowiedział się ani zarządca drogi ul. [...] (ZIKiT) w wydanej opinii, ani organ I. instancji w uzasadnieniu decyzji odmownej, czy ewentualnie projektowane uzbrojenie - a jeśli tak, to jakie, mogłoby spowodować spełnienie omawianego warunku. Tymczasem w odwołaniu inwestor działający przez swojego pełnomocnika podniósł, że podjęte były działania mające na celu podpisanie stosownej umowy z zarządcą drogi na realizację inwestycji drogowej, sporządzony był już projekt takiej umowy, a inwestor nie wnosił uwag do zakresu rzeczowego prac, gdyż jego zastrzeżenia dotyczyły innych kwestii umownych. Podniesiono też, że organ bez ustosunkowania się do stanowiska inwestora wydał decyzję odmowną. W tej materii organ I instancji nie wypowiedział się, pozostawiając poza oceną, czy w ogóle możliwe jest w przedmiotowym stanie faktycznym zagwarantowanie wykonania stosownego uzbrojenia w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką, a inwestorem. Nie wiadomo zatem, czy zwiększenie parametrów drogi ul. [...] w tym terenie do takich, aby możliwe było zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego zarówno dla dotychczasowych użytkowników drogi, jak i dla przyszłych, wymaga spełnienia warunków możliwych do realizacji przez inwestora.

Niezależnie również od powyższego Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że jako przedmiot inwestycji podana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jak podaje w powoływanej opinii ZIKiT, o powierzchni użytkowej 3400 m2. Nie określono jednak dokładnie w zaskarżonej decyzji ani planowanej liczby budynków mieszkalnych, ani planowanej ilości lokali mieszkalnych. Tym samym nie można przyjąć, że w pełni prawidłowa - gdyż niekompletna - jest ocena organu I instancji, jaki dodatkowy ruch byłby generowany przez planowaną inwestycję, skoro nie wiadomo, jaka liczba lokali mieszkalnych jest przewidziana w planowanych budynkach wielorodzinnych. W tym miejscu Kolegium zwraca uwagę na aktualne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które zobowiązują organ do dowodowego wykazania, w jaki sposób zwiększy się natężenie ruchu w sytuacji realizacji planowanej przez inwestora inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 898/11).

Na zakończenie Kolegium Odwoławcze wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. [...] decyzji In fine) odniesiono się do zupełnie innej inwestycji, planowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , tak więc słuszny jest zarzut w tym zakresie podniesiony w odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła spółka [...] S.A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy braku spełnienia przesłanek ustawowych przewidzianych dla takiego rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, że organ I instancji pominął w ustaleniach przesłanki umownego zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu, a w konsekwencji naruszył art. 61 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dla sformułowanych wyżej zarzutów. W szczególności strona skarżąca podniosła, że ze stanowiska zarządcy drogi ZIKiT w K. uzyskanego w sprawie wynika, że istniejące warunki komunikacyjne, nawet przy braku realizacji planowanej inwestycji, stanowią zagrożenie dla użytkowników drogi, wobec tego ustalenie warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji, w wyniku której nastąpi zwiększenie natężenia ruchu, nie będzie możliwe wobec braku spełnienia aktualnie warunku wystarczającego uzbrojenia terenu. W świetle powyższego w ocenie strony skarżącej nie zachodzi konieczność szczegółowego podania cech planowanej inwestycji, które wpłyną na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej, bowiem wg. ustaleń ZIKiT sieć komunikacyjna jest obecnie niewystarczająca, niezależnie od realizacji inwestycji. W tym stanie rzeczy zdaniem strony organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jeśli w momencie wydawania decyzji umowa, o której mowa w art. 61 ust. 5 ww. ustawy nie została zawarta, to należy uznać, że przesłanka wskazana w tym przepisie nie została spełniona. W konsekwencji stwierdzono, że w chwili wydawania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy brak było podstaw do zastosowania art. 61 ust. 5 ww. ustawy, zauważając przy tym, że omawiana umowa ma charakter dobrowolny i leży w interesie Inwestora. Wobec tego zdaniem strony skarżącej nie można uznać za zasadne stanowiska Kolegium, że w postępowaniu przed organem I. instancji doszło do pominięcia art. 61 ust. 5 powoływanej ustawy poprzez brak wskazania, czy ewentualne projektowane uzbrojenie mogłoby spowodować spełnienie przedmiotowego warunku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta K. , po przeprowadzeniu postępowania na wniosek A., Sp. z o.o. z siedzibą w K. , decyzją znak: [...] z dnia 30 marca 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach j.w. oraz dz. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K", podają jako przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy brak zapewnienia możliwości prawidłowych technicznych warunków obsługi komunikacyjnej wnioskowanego zamierzenia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi wskazując, że pojęcie "uzbrojenie terenu" obejmuje także i drogi, a organ I. instancji winien szczegółowo wykazać, czy ewentualne projektowane uzbrojenie terenu drogi publicznej mogłoby w przyszłości doprowadzić do zmiany jej parametrów. Wskazał przy tym, że należy ustalić ilość pojazdów poruszających się ul. [...] po zrealizowaniu inwestycji i stosownie do tego badać, czy zachowane zostałyby parametry techniczne drogi. Należało również ustalić, czy zawarto umowę pomiędzy wnioskodawcą w zarządem drogi co do przebudowy bądź rozbudowy ul [,...] celem wykonania prac budowlanych przy tej ulicy przez wnioskodawcę.

Sąd tego stanowiska nie podziela.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą sporu w tej sprawie jest wykładnia pojęcia zapewnienia właściwego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, stanowiącego, jak podnoszą to organy, jedną z przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie organu I. i zasadniczo także II. instancji dostęp do drogi publicznej należy interpretować jako spełnienie lub zapewnienie w drodze umowy realizacji technicznych parametrów uzbrojenia terenu w drogę, pozwalającego na bezpieczne przemieszczanie się pojazdów i pieszych taką drogą publiczną. Oba organy różnią się w tym zakresie co do szczegółów.

Organ I. instancji uważa bowiem, że nie zostały spełnione techniczne parametry zapewniające prawidłową komunikację ul. [...] (drogi publicznej) dodatkowej ilości pojazdów z uwagi na zbyt wąski pas jezdni, a organ odwoławczy wskazuje, że należy szczegółowo ustalić ilość pojazdów, jakie mogą dodatkowo przejeżdżać tą ulicą i ewentualne parametry techniczne, jakie w przyszłości mógłby spełnić inwestor celem zapewnienia poszerzenia ul. [...] – co do istoty te stanowiska są podobne i opierają się o takie rozumienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, który spełnia warunki techniczne prawidłowej komunikacji traktowanej jako uzbrojenie terenu. Tym samym dostęp do drogi publicznej został niejako połączony z zapewnieniem wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie drogi publicznej.

Sąd uznał w tej sprawie za zgodny z prawem inny pogląd, zgodnie z którym przedmiotem postępowania dotyczącego ustalania warunków zabudowy jest – w zakresie tej sprawy – ustalenie, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. istotniejszego znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, opub. w LEX nr 992642; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, opub. w LEX Nr 558532, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, opub. w LEX nr 589444; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 534/11, opub. w LEX nr 1132406 z tezą "(...) Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p."; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 454/10, opub. w LEX nr 752510; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, opub. w LEX nr 746693; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 463/10, opub. w LEX nr 754431 lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 119/10, opub. w LEX nr 752694 z tezą "Definicja dostępu do drogi publicznej określona w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych jako wykonawczych do ustawy p.b. Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.").

Tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie istniejące położenie działek inwestora przy drodze publicznej stanowi spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i nie ma potrzeby analizowania tej przesłanki w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd nie podziela zajętego poglądu w skardze i w decyzjach administracyjnych wydanych w tej sprawie, jakoby stan techniczny drogi publicznej stanowił element uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Gdyby przyjąć, że dostęp do drogi publicznej należy w istocie rozumieć jako istnienie lub zapewnienie właściwych technicznych parametrów stanu drogi publicznej, które mają być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, to wówczas powstałaby wewnętrzna sprzeczność pomiędzy poszczególnymi punktami zamieszczonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie byłoby wówczas żadnych podstaw, aby odrębnie umieszczać warunek dostępu do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej i zarazem poprzez ten dostęp do drogi publicznej rozumieć jako zapewnienie odpowiednich technicznych warunków przemieszczania się po takiej drodze. Mogłoby okazać się, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, że wprawdzie teren inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale droga ta ma zbyt małą szerokość i w związku z tym nie można zapewnić właściwej przepustowości tej drogi i bezpieczeństwa użytkowania jej, a więc samo spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia. Nie można dokonywać podziału na odpowiedni techniczne dostęp do drogi publicznej i dostęp nieodpowiedni pod wzgledme technicznym.

W ocenie Sądu jeżeli obowiązujące przepisy nie są spójne i pozwalają na różnorodną interpretację poprzez uznanie, że dostęp do drogi publicznej musi obejmować także spełnienie odpowiednich technicznych parametrów przemieszczania się po tej drodze i uznanie, że dostęp do drogi publicznej do bezpośredni lub pośredni do niej dostęp bez względu na parametry technicznej takiej drogi, to w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie należy dokonać wykładni na korzyść inwestora. Skoro dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych i dopuszczono do jej użytkowania, to oznacza zarazem, że z takiej drogi mogą korzystać osoby, których nieruchomości przylegają do niej. Jeżeli zaś dana droga publiczna nie spełnia warunków dopuszczenia jej do użytkowania np. ze względu na niewystarczające parametry techniczne, to wówczas zarządca (lub zarząd) drogi powinny podjąć działania albo celem wyłączenia takiej drogi z ruchu, albo ograniczenia w możliwości korzystania z niej w zakresie dopuszczalnym przez prawo, albo rozbudowy drogi. Nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku właściwych parametrów ogólnie dostępnej drogi publicznej tylko konkretny inwestor, który chce skorzystać z nieruchomości położonej przy takiej drodze.

Nie bez znaczenia jest i to, że utrzymywanie dróg publicznych w należytym stanie i zapewnienie im prawidłowych warunków technicznych jest zadaniem publicznym samorządów i nie można skutkami ewentualnego nienależytego wykonywania takich zadań przez podmioty publiczne obciążać podmioty prywatne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak jak zawarto żądanie skargi, należy uchylić zaskarżoną decyzję organu I. instancji tak, jak to wynika z żądania skargi. Sąd jednak odmiennie niż wynika to z samej skargi ocenił trafność argumentacji organów w tej sprawie.

Sąd również wskazuje na pewne uchybienie proceduralne. Otóż zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie także w procedurze wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, takie decyzje wydane się po uzgodnieniu, m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Skoro wydane decyzji musi poprzedzić jej uzgodnienie, to tym samym uzgodnienie to winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora. W tej zaś sprawie zarząd drogi opiniował tylko wniosek inwestora, a nie projekt decyzji. Między wnioskiem inwestora, a parametrami zamierzenia inwestycyjnego ustalanymi w wydanej decyzji mogą być różnice, tym samym opiniując sam wniosek nie zawsze zarządca drogi opiniuje projekt decyzji. To uchybienie wprawdzie w tej sprawie nie ma decydującego znaczenia, tym niemniej istotnym jest podkreślenie konieczności przestrzegania właściwego toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w tej sprawie decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez odmienną wykładnię pojęcia dostępu do drogi publicznej i w związku z tym decyzję tą należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylić.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ocenić decyzję organu I. instancji pod względem spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p., kierując się wskazówkami zawartymi w tym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.