Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1659/19 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. nr DLI-IV.4615.96.2019.DM (DLI-IX) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020r. sygn. akt I SA/Wa 1659/19 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. nr DLI-IV.4615.96.2019.DM (DLI-IX) oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2019 r. nr 381/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: ppsa) przez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem przepisów:

- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - wycena dokonana przez biegłego jest prawidłowa i spełnia wymogi zarówno art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm. - dalej: "specustawa drogowa"), jak i § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie"),

- art. 9, 10 kpa poprzez niezagwarantowanie osobom którym służebność gruntowa przysługiwała udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawiera wadę, która pozbawia go mocy dowodowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji - organy orzekające w sprawie nie dostrzegły jego wadliwości i błędnie przyjęły, że sporządzony operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, a tym samym jest zgodny z przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie błędnie oceniły i zaakceptowały stanowisko biegłego wyrażone w sporządzonym operacie szacunkowy, zgodnie z którym aktualna wartość ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) jest zerowa, a to ze względu na kryterium pierwotnych warunków ustanowienia tego prawa (ustanowiona nieodpłatnie). Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje obydwu instancji wskazując, że brak określenia wartości służebności gruntowej nie uwzględnia natury ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, w ujęciu prawnorzeczowym. Dlatego nie można uznać, że biegły prawidłowo oszacował wartość ograniczonego prawa rzeczowego, które obciążało wycenianą nieruchomość. To zaś powoduje, że nie można dokonanej przez biegłego wyceny uznać za prawidłową. Sąd pierwszej instancji, uznał, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jest dotknięty wadą, która pozbawia ten dokument pełnej mocy dowodowej. W tej sytuacji za zasadny - Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dodał przy tym, że doszło również do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., a to z uwagi na pominięcie w postępowaniu osób, którym przysługuje służebność gruntowa.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 18 ustawy z oraz § 38 rozporządzenia.

Przepis art. 18 specustawy ustawy dzieli się na szereg ustępów. Skarga kasacyjna nie precyzuje, którego z nich dotyczą podniesione zarzuty. Na podstawie art. 18 ust. 1a specustawy drogowej jeżeli na przejmowanych pod inwestycję drogową nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1b tej specustawy drogowej). Przepisy ustawy przewidują również, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (art. 12 ust. 4c, 4f i ust. 5 specustawy drogowej). Ponadto, odszkodowanie za przejmowane nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejmowane nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Wskazywany przez skarżącego kasacyjnie § 38 rozporządzenia zbudowany natomiast był z 5 ustępów, które stanowiły, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości (ust. 1). Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3). Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianę wartości nieruchomości (ust. 4). W przypadku określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie uwzględnia się jej obciążenie prawem dożywocia (ust. 5). Skarga kasacyjna nie precyzuje, który z ustępów § 38 rozporządzenia został naruszony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczególny akcent położono jednak na brzmienie § 38 ust. 1-3 rozporządzenia oraz fakt, że zważywszy na konkretne uwarunkowania rozpatrywanej sprawy ograniczone prawa rzeczowe ujawnione w księdze wieczystej nie wpływają na szacowaną wartość nieruchomości.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Natomiast zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organy orzekające w sprawie nie zbadały prawidłowo sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z prawem.

W ocenianej sprawie odszkodowanie zostało przyznane za działkę nr [...] o pow. [...] ha. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działce tej została ustanowiona nieodpłatna i na czas nieokreślony służebność gruntowa. Wysokość przyznanego odszkodowania za tę nieruchomość ustalona została natomiast na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że określając wartość nieruchomości na dzień 18 czerwca 2018 r. biegły przyjął wartość zerową obciążającego wycenianą nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej z uwagi na ustanowienie tego prawa nieodpłatnie. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "biegły wyjaśnił, że określenie wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość nieruchomości jest niemożliwe, bowiem nie odnaleziono dostatecznej liczby transakcji rynkowych obiektami różniącymi się tylko ustanowieniem na nich tożsamego prawa i bez tego obciążenia. W takim przypadku wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów jego uzyskania. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie ograniczone prawo rzeczowe zostało ustalone nieodpłatnie, to koszty uzyskania tych praw wynoszą zero, więc ich wartość również wynosi zero. W konsekwencji biegły uznał, że ograniczone prawo rzeczowe nie wpływa na szacowaną wartość przedmiotu wyceny.".

Słusznie stanowisko to zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Na podstawie art. 4 ust. 6a u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o określaniu wartości nieruchomości - należy przez to rozumieć określanie wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Pod pojęciem "innych praw do nieruchomości" rozumie się m.in. ograniczone prawa rzeczowe. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zbadały, jaki wpływ na wartość nieruchomości wywłaszczonej miało ustanowione na niej ograniczone prawo rzeczowe, przyjmując, że skoro służebność gruntowa została ustanowiona nieodpłatnie, to wartość ograniczonego prawa rzeczowego jest "zerowa". Bezspornie, wynagrodzenie stanowi ekwiwalent za ustanowioną służebność. Jednak to, że uprawniony do tego ekwiwalentu zrzekł się go, pozostaje bez wpływu na zmianę wartości nieruchomości, spowodowaną następstwami ustanowienia takiego ograniczonego prawa rzeczowego. Jednocześnie, zważywszy na argumentację skargi kasacyjnej, zaakcentować trzeba, że rzeczoznawca określa wartość nieruchomości, a nie tylko tej jej części na której ustanowiono służebność.

Wziąwszy pod uwagę powyższe, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy orzekające w sprawie zaniechały zbadania operatu szacunkowego z uwzględnieniem wymogów wynikających z § 38 rozporządzenia. Tymczasem, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że służebność gruntowa zawsze będzie mieć ekonomiczną wartość, gdyż zapewnia właścicielowi nieruchomości władnącej możliwość korzystania w określonym zakresie z nieruchomości obciążonej, a jednocześnie, jako obciążenie ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości obciążonej, stąd wartość takiego prawa własności jest niższa. Nie ma natomiast znaczenia fakt, że prawo to zostało ustanowione nieodpłatnie. W związku z tym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że powołanie się przez biegłego na powyższe kryterium, a w konsekwencji brak określenia wartości służebności gruntowej było nieprawidłowe.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, nie znajduje uzasadnienia, gdyż prawidłowo oceniono, że w niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak bowiem określenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości narusza wymóg wynikający z art. 18 specustawy drogowej oraz treść § 38 rozporządzenia. A uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszym postępowaniu pominięte zostały osoby, którym ustanowiona służebność przysługiwała. Osoby, których prawo wygasło na skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej i którym z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego przysługuje odszkodowanie, muszą mieć zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu odszkodowawczym, bez względu na to na jaką wartość ograniczone prawo rzeczowe zostało wycenione i jaka będzie ostatecznie przyznana kwota odszkodowania. Jako podmioty ustanowionego prawa mają prawo do odszkodowania za to prawo, a zatem przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 9 i 10 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.