Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 428/16 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gd 428/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z [...] maja 2016r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy dokonał rzetelnej, kompleksowej, wręcz drobiazgowej, analizy raportu. Kolegium w zaskarżonej decyzji uściśliło, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z 24 czerwca 2015 r., ustalenia którego raportu stanowią podstawę decyzji, wskazując że jest to raport z 2011 r. wraz z uzupełnieniem, wynikającym z pisma strony z [...] kwietnia 2012 r. Sąd I instancji podziela stanowisko Kolegium, że spór co do oceny raportu nie dotyczy w tej sprawie kwestii jego zupełności (kompletności), gdyż ta nie jest kwestionowana przez organy administracji.

Według Sądu I instancji, spór stron dotyczył oceny wyników postępowania dowodowego, którego głównym elementem jest raport. Ocena wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zarówno skarżącego, jak i organów administracji jest, odmienna. W ocenie Sądu I instancji, SKO w S. w zaskarżonej decyzji szczegółowo i wnikliwie, na stronach od 26-40 decyzji, analizując treść raportu, uzasadniło przesłanki, które legły u podstaw oceny, że istnieją znaczące negatywne skutki analizowanego przedsięwzięcia dla przyrody, które nie uzasadniają jego realizacji w zestawieniu ze znaczeniem obszaru objętego inwestycją dla obszaru Natura 2000. Według Sądu I instancji ostateczna wersja raportu znajdująca się w aktach sprawy wraz z uzupełnieniami odpowiada przesłankom z art. 52 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ocenił wartość dowodową tego raportu, dochodząc do trafnej konkluzji, że jest on wiarygodny, jasny, logiczny i spójny oraz może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Przedmiotem postanowienia RDOŚ wydanego w tej sprawie była przede wszystkim analiza, znajdująca podstawę w art. 33 w zw. z art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej: u.o.p.) w zakresie tego, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jakim jest "[...]"[...].

Wyniki tej analizy, uwzględniające treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 2011 r. i jego uzupełnienia, wynikającego z pisma z [...] kwietnia 2012 r., znalazły odzwierciedlenie w treści szczegółowo uzasadnionego postanowienia RDOŚ z [...] czerwca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez organ odwoławczy ocena postanowienia RDOŚ, wydanego w tej sprawie, była prawidłowa. Organ odwoławczy zasadnie uznał bowiem, że organ współdziałający wnikliwie przeanalizował przedmiotowe przedsięwzięcie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, weryfikując ustalenia sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W skardze kasacyjnej E. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

W pkt I skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, polegające na udziale w orzekaniu w przedmiotowej sprawie sędziego, który orzekał w sprawie o sygn. II SA/Gd 821/14, w której przedmiotem rozstrzygnięcia była ta sama sprawa administracyjna;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na wkroczeniu przez Sąd I instancji w kompetencje organu administracji do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy załatwianej decyzją administracyjną w miejsce poprzestania na dokonaniu oceny zgodności z prawem wydanej decyzji, w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., polegającym na podjęciu przez Sąd I instancji takiego rozstrzygania sprawy na własnych, i błędnych, ustaleniach faktycznych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pkt II skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 33 ustawy o ochronie przyrody przez jego zastosowanie pomimo wykazania przez skarżącego, że rozpoczęcie realizacji przedsięwzięcia nastąpiło przed dniem 1 maja 2004 r., co eliminuje stosowanie do przedsięwzięcia zakazów i ograniczeń wynikających z przepisów dotyczących obszarów Natura 2000;

2) art. 34 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej, pomimo istnienia przesłanek zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000;

3) art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne uznanie, że przedsięwzięcie nie realizuje celu publicznego, jak też wadliwe dokonanie oceny publicznego charakteru przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o ten przepis.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle utrwalonego orzecznictwa, sąd administracyjny posiada jedynie uprawnienia kontrolne i nie może czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd naruszył, w ocenie skarżącego, ww. granice i wykroczył poza swoją kognicję. Według skarżącego kasacyjnie, podstawą skarżonego wyroku jest własna ocena Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, odmienna od oceny dokonanej przez SKO w S. przedstawionej w decyzji. Sąd I instancji orzekł w przedmiocie stosowania art. 33 ustawy o ochronie przyrody, opierając się na odmiennej ocenie stanu faktycznego w stosunku do oceny będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie czyniąc organom zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy ani nie dokonuje oceny materiału dowodowego, lecz ocenia prawidłowość postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organy administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie uważa, że ocena Sądu I instancji bezpodstawnie podważa kluczowe dla sprawy ustalenie faktyczne tj., że skarżący nabył w przetargu publicznym od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych inwestycję dotyczącą budowy jazu wodnego (budowli wodnej regulacyjnej), wpisaną do publicznego, regionalnego programu małej retencji, w toku jej realizacji, w rozumieniu wyroku w sprawie Lauteracher Ried C-209/04. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie ocenił cel inwestycji i jej charakter (status) w kontekście realizacji celów publicznych i ewentualnej kolizji z tymi celami. Skarżący kasacyjnie zarzuca niepełną i w konsekwencji wadliwą analizę raportu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie rozwija treści postawionych zarzutów.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania przed Sądem I instancji z uwagi na udział w orzekaniu w przedmiotowej sprawie sędziego, który orzekał w sprawie o sygn. II SA/Gd 821/14. Nie podzielając tego stanowiska, wyjaśnić należy, że jak wynika z treści przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W uchwale NSA z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt I OPS 3/05) stwierdzono, na tle art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., że: "ratio legis przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zatem odnosi się do gwarancji bezstronności sędziego przy kontrolowaniu zaskarżonego orzeczenia w sądzie wyższej instancji. Skoro bowiem w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym mowa jest o wyłączeniu sędziego "w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia", to niewątpliwie chodzi o relację: udział sędziego w wydaniu orzeczenia w pierwszej (niższej) instancji - udział tego sędziego w drugiej (wyższej) instancji w tej samej sprawie wskutek zaskarżenia tego orzeczenia". Dalej w powołanej uchwale podniesiono, że "nie można też pominąć art. 185 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd, przekazanie następuje do ponownego rozpoznania sprawy w innym składzie. W razie uznania, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. dotyczy całkowitego wyłączenia od udziału w sprawie sędziego, który wydał zaskarżone orzeczenie, przepis art. 185.p.s.a. byłby zbędny". W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia przepisu art. 18 § 6 p.p.s.a. musi być ścisła, niedozwolona jest interpretacja rozszerzająca (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2011 r., I OZ 490/11; postanowienie NSA z 31 stycznia 2012 r., II FSK 1241/10, CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wyłączenia z mocy ustawy sędziego składu orzekającego przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w tym nie zaistniały okoliczności, o których mowa w przepisie art. 18 § 6 p.p.s.a., powołanym w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w drugiej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zawiera normę prawną ustrojową. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Ewentualne naruszenie przez sąd, przy rozstrzygnięciu sprawy, prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 § 1 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Pozbawiony jest podstaw, w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wkroczenie Sądu I instancji w kompetencje organu administracji do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł istotę sprawy i wydał wyrok zgodny z prawem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powodem nieuwzględnienia skargi E. M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było prawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji braku istnienia naruszenia przepisów postępowania przez SKO w S. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien był wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

W trzeciej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do formalnej strony postawionych w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie powiązał ich z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji. Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 33 i 34 "ustawy o ochronie przyrody" oraz art. 6 "ustawy o gospodarce nieruchomościami" nie tylko nie opisał dokładnie aktów prawnych przez wskazanie daty ich uchwalenia i zarzucanego stanu prawnego z podaniem Dziennika Ustaw ich publikacji, ale również nie określił, których jednostek redakcyjnych dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego posiadają złożoną strukturę normatywną, na którą składają się jednostki redakcyjne, które nie zostały dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej.

Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Niezależnie od oceny formalnej zarzutów przedstawionych w pkt II skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przepisy te nie zostały naruszone.

Istota niniejszej sprawy polega na tym, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, jakim jest budowa jazu na rzece Łupawie w miejscowości Damno na potrzeby małej elektrowni wodnej o mocy docelowej 300 kW, może oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000 "[...]"[...]. Orzekające w sprawie organy wykazały, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie stanowiła zagrożenie dla cennych siedlisk przyrodniczych, w tym występujących tam chronionych gatunków zwierząt. Istotna w tym zakresie okazała się identyfikacja obszarów cennych środowiskowych i chronionych, ich waloryzacja wynikająca z raportu z 2011 r. oraz ocena tych elementów dokonana przez RDOŚ w G. Z treści raportu z 2011 r. wynika, że realizacja przedsięwzięcia wpłynie negatywnie na warunki przemieszczania się ryb w górę i w dół rzeki. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 39 uzasadnienia wyraził pogląd, według którego ze względu na fakt lokalizacji przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 zastosowanie znalazł art. 33 u.o.p.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 23 marca 2006 r., C-209/04, w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Austrii, wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie znajduje on zastosowania w przypadkach, w których formalne wniesienie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację projektu miało miejsce przed upływem terminu na transpozycję dyrektywy, w analizowanym przypadku – przed 1 maja 2004 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że poza sporem jest fakt, że skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed 1 maja 2004 r. Sąd I instancji nie kwestionuje twierdzeń skarżącego, że starania związane z realizacją przedsięwzięcia podejmuje on od 1994 r. Powyższe okoliczności nie miały jednak znaczenia dla zastosowania przepisów u.o.p. w analizowanej sprawie. Przedmiot niniejszego przedsięwzięcia został sprecyzowany dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku tego postępowania inwestor jednoznacznie określił, co dokładnie jest objęte jego zamiarem inwestycyjnym. Podkreślenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora z 14 listopada 2008 r. Powyższe zaprzecza tezie skarżącego kasacyjnie, że w związku z zainicjowaniem procedury związanej z wydaniem zezwolenia na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia przed 1 maja 2004 r., nie będą do niego miały zastosowania przepisy związane z oceną istotnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Sąd I instancji na str. 43, 44 i 45 uzasadnienia wyroku obszernie wyjaśnił powody zastosowania do oceny planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia wymogów ochronnych przewidzianych dla obszarów Natura 2000. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że chybione jest stanowisko skarżącego, upatrującego podobieństw pomiędzy jego przedsięwzięciem a przedsięwzięciem objętym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 23 marca 2006 r., C-209/04, co z kolei – w jego ocenie – powinno skutkować wyłączeniem zastosowania przepisów u.o.p. do jego przedsięwzięcia.

Prawidłowo Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego o szczególnym znaczeniu publicznym jego przedsięwzięcia, porównywalnym ze znaczeniem budowy drogi o zasięgu ponadlokalnym. Budowa jazu na rzece na potrzeby małej elektrowni wodnej w celu pozyskiwania energii elektrycznej nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, że zasadniczym, choć nie jedynym, celem przedsięwzięcia, jest zaspokajanie potrzeb energetycznych. Budowa zbiornika retencyjnego służącego celom przeciwpowodziowym, regulacji przepływu i zaopatrzeniu w wodę, pełni funkcję uzupełniającą. Powyższe nie może przesądzić o zakwalifikowaniu inwestycji jako mającej szczególne znaczenie publiczne i gospodarcze. Ma rację Sąd I instancji, że planowane przedsięwzięcie nie ma również charakteru ponadlokalnego. Nie stanowi również projektu na wielką skalę, jak zakwalifikowano przedsięwzięcie budowy drogi ekspresowej [...] w przywoływanym powyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 23 marca 2006 r., C-209/04. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który prawidłowo ocenił, że fakt ujęcia przedsięwzięcia w dokumencie programowym – "Programie małej retencji województwa", nie przesądzał w żaden sposób o zasadności jego realizacji bez uwzględnienia przepisów o ochronie środowiska i ochronie przyrody. Powyższe wynika wprost z uregulowanej w p.o.ś. zasady integracji wymagań ochrony środowiska w politykach, planach i programach. Zasada ta adresowana jest do wszelkiego typu dokumentów i aktów prawnych o charakterze aktów planowania i programowania. Zgodnie z ww. zasadą "Polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju" (art. 8 p.o.ś.).

Integracja oznacza obowiązek uwzględniania wymagań ochrony środowiska w politykach i strategiach gospodarczych oraz programach i planach resortowych, a także w różnego rodzaju dokumentach programowych. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 8 p.o.ś. wyraża zasadę priorytetu ochrony środowiska nad działalnością gospodarczą. Zasada ta powinna rozstrzygać ewentualne konflikty, jakie mogą powstać między działalnością gospodarczą a wymogami ochrony środowiska (J. Ciechanowicz, Prawna ochrona środowiska. Wybrane zagadnienia, Gdańsk 1992, s. 15). Do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości nie wystarczy integrowanie wymagań ochrony środowiska z treścią dokumentów programowych. Uwzględnianie wymagań ochrony środowiska z pominięciem integrowania ich z treścią polityk planów i programów może oznaczać wycofanie się z zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. Stanowisko Sądu I instancji w niniejszej jest zgodne z orzecznictwem unijnym, według którego "Zasada ostrożności jest zasadą ogólną prawa Unii, wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada ostrożności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku, gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby ryzyko to miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne" (por. wyrok Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie T-817/14, Zoofachhandel Züpke GmbH i in. v. Komisja Europejska, LEX nr 2008645).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że brak jest podstaw do uznania, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie, w tym zwłaszcza art. 33 i 34 u.o.p. oraz niewłaściwie zdefiniowały przedsięwzięcie i cele jego realizacji z punktu widzenia ww. przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.