I SA/Wr 699/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-04	
Data wpływu	2017-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1399;  art. 6j  ust. 3, 6k ust. 1; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek, sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: starszy sekretarz sądowy Barbara Głowaczewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie 20 września 2017 r. sprawy ze skargi A. O. i A. O. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty: I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części § 3 ust 1 obejmującej zapis "każde opróżnienie jednego pojemnika na"; II. zasądza od Rady Miejskiej W. na rzecz skarżących A. O. i A. O. kwotę 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
|

W dniu 12 lutego 2015 r. Rada Miejska W. działając na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 6k ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i 1593 oraz z 2015 r. poz. 87, dalej: u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr VII/72/15 w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty.

W § 3 powyższej uchwały przyjęto, że w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika na zmieszane odpady komunalne wynosi w przypadku pojemnika o pojemnościach wymienionych w poszczególnych punktach § 3 (punkty 1 -10) odpowiednie stawki określone kwotowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. i A. O. (dalej: "strona", "skarżący") podnieśli, że powyżej wskazana uchwała podjęta została z naruszeniem następujących przepisów prawa:

art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uzależnienie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości niezamieszkałej od częstotliwości opróżnień pojemnika, gdy tymczasem ustawa nie przewiduje takiej możliwości ustalenia opłaty, zaś takie sformułowanie powoduje dowolność w ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie opłat, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy w zakresie wykraczającym poza granice określone w odrębnych ustawach, a konkretnie poza granice określone w art. 6a, 6k i 6j u.c.p.g.;

art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe uprawniające gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a konkretnie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6a, 6k i 6j u.c.p.g.;

art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego;

art. 32 Konstytucji RP, poprzez obciążenie skarżących opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów i intensywności i rozmiarów prowadzonej działalności gospodarczej co narusza zasadę równości.

Dodatkowo skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to, że są one istotne dla wykazania ich interesu prawnego.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości (lokalu użytkowego) położonej we W. w związku z którą do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. do dnia 1 lipca 2013 r.) ponosili koszt opłaty za odpady komunalne w wysokości 6 zł. W konsekwencji podjęcia zaskarżonej uchwały opłata ta wzrosła do kwoty 56 zł. Podmiot gospodarujący odpadami komunalnymi w imieniu Gminy W. (tj. "A" Sp. z o. o.) pismem z dnia 28 lutego 2014 r. powiadomił skarżących o nadaniu indywidualnego numeru rachunku oraz kodu płatnika a następnie wzywał do wskazania przyczyn wniesienia opłat bez uwzględnienia częstotliwości ich odbioru, które wynikały z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. (Uchwała Rady Miejskiej W. nr XV/938/13). Powyższe legitymuje skarżących do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na naruszającą ich interes prawny uchwałę. Swoje uprawnienie w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżący upatrywali także w treści art. 32 Konstytucji RP, podnosząc, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być ustalana w oparciu o ilość wytwarzanych na nieruchomości odpadów zaś § 3 skarżonej uchwały ustanawia nieproporcjonalne obciążenie podatników, niezależnie od rozmiarów i intensywności prowadzonej działalności gospodarczej oraz ilości wytwarzanych odpadów.

Redakcja zapisów uchwały która nie wskazuje maksymalnej ilości opróżnień pojemników prowadzi w ocenie stron do dowolnego obciążania właścicieli nieokreśloną wysokością opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 6j ust. 3 u.c.p.g. poprzez wybór metody ustalania wysokości opłaty nie przewidziany we wskazanym przepisie. Ustawodawca bowiem nie dopuścił możliwości dodatkowego pomnożenia iloczynu liczby pojemników oraz stawki opłaty przez częstotliwość odbioru pojemnika w miesiącu, czyli w sposób przyjęty w spornej uchwale. W ocenie stron wszelkie regulacje odnośnie częstotliwości odbioru odpadów nie mogą być kierowane do właścicieli nieruchomości w związku z przejęciem ich obowiązków przez gminy na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lecz ich jedynym adresatem są podmioty odbierające odpady w imieniu gminy.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w jej ocenie § 3 zaskarżonej uchwały jest zgodny z treścią i zakresem upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wyjaśniła, iż w przypadku nieruchomości zamieszkałych ustawowe determinanty wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie są w sposób jednoznaczny powiązane z ilością wytwarzanych odpadów oraz zakresem usług, jakie na rzecz właścicieli nieruchomości zobowiązana jest świadczyć gmina. Tymczasem w przypadku nieruchomości niezamieszkałych związek pomiędzy wysokością obciążeń z tytułu opłaty a ilością wytwarzanych odpadów jest oczywisty. Wysokość opłaty bowiem powinna być zrelatywizowana w sposób przybliżony do ilości wytwarzanych na danej nieruchomości odpadów komunalnych, czego wyrazem jest odwołanie do kryterium pojemności pojemnika na odpady.

Ponadto organ administracji zauważył, że unormowana w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. stawka nie służy określeniu wysokości opłaty będącej wyłącznie pochodną posiadania pojemnika o określonej pojemności niezależnie od faktu wytwarzania i pozbywania się odpadów, ale służy określaniu wysokości opłaty będącej pochodną powstawania odpadów komunalnych, zbierania ich w pojemnikach i odbierania tych odpadów przez gminę. Właściciele nieruchomości uiszczają bowiem opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w związku z tym, że ich pojemniki są opróżniane nie zaś wyłącznie dlatego, że ich nieruchomości są w takie pojemniki wyposażone.

W opinii organu administracji przyjęta w uchwale konstrukcja stawki opłaty zależnej od pojemności pojemnika tylko pozornie różni się od rozwiązań ustawowych. Kalkulacja stawki opłaty za pojemnik opiera się bowiem w każdym przypadku na założeniach o jednostkowym koszcie odbioru pojemnika i ilości opróżnień tego pojemnika w jednostce czasu. Skoro ustawodawca uzależnił miesięczną opłatę za gospodarowanie od podania liczby pojemników przeznaczonych na te odpady, to znaczy, że dopuścił zastosowanie większej liczby pojemników na odpady niż jeden. Zatem to, czy uprawniony podmiot opróżni cztery pojemniki na raz, czy też po jednym na tydzień jest arytmetycznie równoważne. Jednak odpady komunalne, ze względu na swój charakter i skład muszą być odbierane co najmniej raz w tygodniu, co wynika w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 1 obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W ocenie organu administracji w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszczalne jest uwzględnienie okoliczności związanych z intensywnością wytwarzania odpadów oraz możliwościami wyposażenia nieruchomości w pojemniki o pojemności odpowiedniej do zapotrzebowania, które w szczególny sposób wymagają rozwiązań możliwie zindywidualizowanych i elastycznych. Skarżona uchwała przewiduje stawkę opłaty która nie jest uzależniona od przesłanek pozaustawowych ani też nie różnicuje stawek, które są takie same dla wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, zbierających odpady w ten sam sposób.

Organ administracji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących jakoby zaskarżona uchwała wywoływała wzrost obciążeń z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, zwłaszcza nie ma na nią wpływu konstrukcja stawki przyjęta w § 3 uchwały. Relatywizowanie przez skarżących tego wzrostu do stanu sprzed wejścia ustawowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2013 r. nie uwzględnia bowiem wywołanego zmianą systemu wzrostu obowiązków tak właścicieli nieruchomości, jak i gmin.

Nie dopatrzył się również organ administracji uzasadnienia dla podnoszonego przez skarżących zarzutu w świetle którego § 3 skarżonej uchwały prowadził do nierównego traktowania podmiotów obciążonych opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu administracji, § 3 uchwały realizuje wymogi konstytucyjnej zasady równości, dostosowując, w granicach przewidzianych prawem, wysokość ostatecznych obciążeń publicznoprawnych do ilości wywarzanych odpadów i zakresu usług świadczonych na rzecz podmiotów obciążonych ciężarem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy jednoczesnym stosowaniu wobec wszystkich podmiotów tych samych reguł. Dodał organ, iż uchwała nie może – jak zdaje się chcą skarżący – regulować ani minimalnej ani maksymalnej częstotliwości opróżnień pojemników. W tym względzie - zgodnie z art. 4 u.c.p.g. – miarodajny jest Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, który regulować może jedynie minimalną częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych.

W piśmie procesowym z dnia 13 września 2017 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie podkreślając, iż lokale niezamieszkałe nie generują takich ilości śmieci jak zamieszkałe co powinna uwzględniać częstotliwość odbioru odpadów komunalnych. Wskazali ponadto, iż adresatem normy prawnej dotyczącej częstotliwości odbioru odpadów jest podmiot odbierający odpady, nie zaś podmiot je wytwarzający. Zatem powiązanie częstotliwości odbioru odpadów z wysokością opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zawarte w zaskarżonej uchwale jest zupełnie nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. Sąd na mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przeprowadził dowody uzupełniające z przedłożonych przez skarżących dokumentów na okoliczność posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonej we W. przy ul. K. [...] oraz wykazania naruszenia interesu prawnego przez przepisy zaskarżonej uchwały w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty, tj.:

wydruk z działu I i II KW nr [...] z dnia 17 marca 2017 r.

pismo w sprawie zaliczki na opłaty z dnia 25 października 2012 r.

pisma "A" sp. z o. o. z dnia 7 października 2014 r., 28 stycznia 2016 r. oraz 28 kwietnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do oceny, czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej w tym trybie ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., z którego brzmienia na dzień wniesienia skargi wynikało, iż w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę organu gminy, po wniesieniu wezwania, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie. Następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz.60).

Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a strona skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, opubl. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2).

Rozważenia wymagało zatem, czy skarżący wykazali, że kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza ich interes prawny lub uprawnienie.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, interes prawny skarżących wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca

2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, opubl. Wokanda Nr 7-8/2005). Podobnie Sąd przyjął, że również "uprawnienie", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, opubl. Wspólnota z 1992 r. Nr 18, s. 17).

W kontekście powyższego Sąd przyjął, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej we W. przy ul. K. [...] będącej nieruchomością niezamieszkałą, stanowiącej lokal użytkowy w którym prowadzona jest działalność polegająca na indywidualnej nauce języka angielskiego. Powyższe potwierdzili skarżący składając do akt sprawy wydruk z księgi wieczystej wskazanej nieruchomości, który to dokument Sąd dopuścił jako dowód w sprawie. Skarżący są zatem adresatem § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika na zmieszane odpady komunalne wynosi określoną kwotę odpowiednią do pojemności pojemnika. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że mocą powołanego powyżej przepisu skarżonej uchwały zobowiązani zostali przez podmiot gospodarujący w imieniu Gminy W. odpadami komunalnymi, tj. "A" sp. z o. o. z siedzibą we W. do wnoszenia opłat z uwzględnieniem częstotliwości ich odbiorów, które wynikały z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W. tzn. jeden raz w tygodniu a tym samym do złożenia deklaracji w wysokości dotychczasowej opłaty pomnożonej przez 4,33 (tj. liczbę tygodni w miesiącu). Wskazywali, iż skarżona uchwała uzależniająca wysokość obciążenia podatników od ilości opróżnień pojemnika wprowadza nieprzewidzianą w ustawie o utrzymaniu w czystości metodę ustalania stawki za odbiór odpadów komunalnych a tym samym jej przepisy wykraczają poza granice określone w ustawie, tj. w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

W związku z powyższym Sąd wziął też pod uwagę, że na mocy § 1 uchwały Nr XXIX/656/12 Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. Gmina W. postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Trafnie wobec tego strona skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała rzutuje na wysokość ponoszonych przez stronę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzeba bowiem zauważyć, że zaskarżony przepis uchwały pozostaje w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Stąd też Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia uchwały dotyczące stawek opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika na zmieszane odpady komunalne na nieruchomościach na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat, którymi na podstawie art. 2 ust. 3a u.c.p.g. skarżący są obciążeni na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z regulacją przywołanego powyżej art. 2 ust. 3a u.c.p.g. właściciel lokalu będącego we wspólnocie mieszkaniowej ponosi opłaty związane z tym lokalem, których mocą przepisów ustawy nie zostały zastrzeżone dla wspólnoty mieszkaniowej. Taką opłatą będzie opłata obciążająca właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne w sytuacji gdy rada gminy na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. postanowi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu odpadów komunalnych. Z tego względu uznać należało, iż skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dotychczasowe uwagi wstępne pozwoliły Sądowi na przejście do rozważenia, czy zaskarżony przepis omawianej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa. Tylko bowiem w takim wypadku Sąd mógłby zakwestionować legalność spornego przepisu uchwały.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy tytułem wstępu wskazać, iż z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Nie pozostawiają – zdaniem Sądu – wątpliwości powyższe rozważania, iż naruszenie zasad naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Tożsamy osąd prawny znalazł już wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1007/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09, obydwa orzeczenia publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA).

Mając powyższe na względzie należy wskazać, że z mocy art. 6 c ust. 1 u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6 c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionują skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym. Tym samym gmina gospodarując odbiorem odpadów na swoim terytorium nie ma swobody w ustaleniu częstotliwości uiszczania przez właścicieli należnej z tego tytułu opłaty, tj. wyboru czy będą one uiszczane za każdy tydzień, miesiąc czy kwartał. Kwestia ta została bowiem kategorycznie uregulowana w art. 6i u.c.p.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż okres za który uiszczana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie determinuje częstotliwości odbioru tych odpadów. Innymi słowy, to iż opłata uiszczana jest za każdy miesiąc nie oznacza, że odpady odbierane są raz w miesiącu. Kwestię częstotliwości odbioru odpadów normuje art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który stanowi że szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W dalszej kolejności wskazać należy na treść art. 6j ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi zaś, że rada gminy w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Mocą delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia jedynie stawki opłaty, tj. jednego z elementów opłaty. Korzystając z przyznanej kompetencji Rada Miejska W. w uchwale z dnia 12 lutego 2015 r. w sprawie metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek tej opłaty w § 3 przyjęła, że stawka opłaty w przypadku nieruchomości niezamieszkałej za każde opróżnienie jednego pojemnika będzie określona kwotowa w zależności od pojemności pojemnika.

W ocenie Sądu uregulowanie zawarte w § 3 skarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż ustalając stawkę za pojemnik o określonej pojemności Rada Miejska W. przekroczyła zakres kompetencji jaki przyznał organowi stanowiącemu art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ustawodawca bowiem w art. 6j ust. 3 uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty. Wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać – w związku z uwagami poczynionymi powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, postanowienie § 3 ust. 1 uchwały uzależniające opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości oraz od stawki opłaty za każde opróżnienie jednego pojemnika a nie jak wynika z ustawy od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Wartym uwagi jest również w ocenie Sądu wskazanie, iż uzależnienie wysokości opłaty od ilości opróżnień pojemnika bez jednoczesnego wskazania maksymalnej liczby tych opróżnień, mogłoby skutkować zwiększeniem częstotliwości wywozu odpadów komunalnych a w konsekwencji nieuzasadnionym wzrostem opłaty. Konstrukcja zakwestionowanego przepisu uchwały wedle której, jedynym decydentem w zakresie częstotliwości dokonywania odbioru odpadów komunalnych jest rada gminy niesie za sobą ryzyko bezzasadnej z punktu widzenia konieczności odbierania odpadów dowolności.

Niemniej jednak podejmując uzasadniane rozstrzygnięcie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na względzie nie tylko doprowadzenie do wyeliminowania niezgodnego z prawem przepisu aktu prawa miejscowego, lecz również wziął pod uwagę skutki i konsekwencje zakwestionowania spornego unormowania. Nie można bowiem w ocenie Sądu tracić z oczu, iż podejmując wadliwą uchwałę Gmina W. zmierzała do ukształtowania elastycznego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a przedmiotowa opłata jest źródłem finansowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (punktów selektywnego zbierania odpadów, obsługi administracyjnej, edukacji i innych kosztów), którego celem ma być wzrost poziomów właściwego zagospodarowywania odpadów. Uznając zatem, iż stwierdzenie nieważności skarżonego przepisu uchwały obowiązującego – co w ocenie Sądu ma niebagatelne znaczenie – od roku 2015 na obszarze jednej z większych gmin w Polsce, naruszyłoby wypracowany przez ten okres ład i porządek w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz niosłoby za sobą niewspółmierne do intencji prawodawcy miejscowego koszty finansowe, w tym te związane z usunięciem dezinformacji i skutków obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu od przeszło dwóch lat, Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności skarżonej części uchwały i stwierdził, iż § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 12 lutego 2015 r. nr VII/72/15 w części obejmującej zapis "każde opróżnienie jednego pojemnika na" jest niezgodny z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.