Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w sprawie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla W. na lata 2021-2027 oddala skargę.

Miasto i Gmina T. (skarżąca) dnia 13 października 2023 złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Fundusze Europejskie dla W. 2021-2027 – Działanie 5.1 "Poprawa równego dostępu do wysokiej Jakości kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie poprzez wsparcie infrastruktury edukacyjnej" (nabór nr [...]).

Projekt zatytułowano "Budowa Przedszkola w T. w celu zwiększenia dostępu do edukacji przedszkolnej". Wg wniosku (k. 17) wartość projektu prognozowano na 12.364.089,45 zł, zaś spodziewaną kwotę dofinansowania ze środków UE określono na 8.205.147 zł.

Informacją z 29 lutego 2024 r. Zarząd Województwa, będący instytucją zarządzającą, zawiadomił skarżącą, że jej wniosek został poddany ocenie merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych. Projekt spełnił wszystkie kryteria merytoryczne dopuszczające oraz uzyskał minimum 60% ogólnej liczby punktów za kryteria merytoryczne wartościujące, jednak kwota alokacji wskazana w Regulaminie była niewystarczająca do wybrania projektu do dofinansowania. Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa, załączyła uzasadnienie wyniku oceny merytorycznej w odniesieniu do każdego z kryteriów wartościujących (punktowych).

Nie zgadzając się z wynikiem oceny merytorycznej, skarżąca złożyła 14 marca 2024 protest, zarzucając instytucji zarządzającej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy w zakresie kryteriów merytorycznych wartościujących:

- nr 11 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu",

- nr 14 "Wpływ projektu na wyrównywanie dostępu do usług edukacyjnych oraz wyrównywanie szans rozwojowych dzieci z różnych środowisk i obszarów".

Skarżąca wskazała swoje zastrzeżenia wobec oceny komisji oceny projektów oraz sprecyzowała jaką ocenę projekt powinien uzyskać.

Protest został rozpatrzony przez instytucję zarządzającą, a ściśle, w jej imieniu, przez komisję odwoławczą powołaną przez Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa W..

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu orzeczeniem z 25 marca 2024 r. rozstrzygnięto o nieuwzględnieniu protestu.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w proteście skarżąca podważa ocenę projektu dokonaną na podstawie następujących kryteriów merytorycznych:

- nr 12 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu" (zwanym dalej "Kryterium nr 12");

- nr 14 "Wpływ projektu na wyrównywanie dostępu do usług edukacyjnych oraz wyrównywanie szans rozwojowych dzieci z różnych środowisk i obszarów" (zwanym dalej "Kryterium nr 14").

Wskazano, że kryteria te zostały zawarte w Załączniku nr 1 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr [...] dla Działania 05.01 Poprawa równego dostępu do wysokiej jakości kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie poprzez wsparcie infrastruktury edukacyjnej (dalej: regulamin).

Instytucja zarządzająca wskazała, że w ramach kryterium nr 12 analizowano "rzetelność i wiarygodność przedstawionego uzasadnienia potrzeby realizacji projektu, w tym m.in. czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane problemy/potrzeby Wnioskodawcy, czy planowane działania są adekwatne do potrzeb Wnioskodawcy, czy planowane działania umożliwią realizację projektu, czy potrzeby Wnioskodawcy wynikają ze szczegółowej analizy popytu, czy Wnioskodawca wykazał zapotrzebowanie rynku na produkty/usługi powstałe w wyniku realizacji projektu, czy projekt rozwiązuje w pełni zidentyfikowane problemy".

Dalej w orzeczeniu przypomniano, że w informacji o negatywnym wyniku oceny merytorycznej z 29 lutego 2024 roku wskazano, iż "Projekt zakłada budowę nowego budynku Przedszkola imienia [...] w T.. Istniejąca placówka (9 oddziałów, 198 dzieci na 190 miejsc) znajduje się w zabytkowym budynku niedostosowanym do wymogów prawnych, z licznymi problemami technicznymi i funkcjonalnymi. Wnioskodawca dysponuje 352 miejscami przedszkolnymi, dzieci w gminie w wieku 3-6 lat jest 465, więc potrzeba infrastruktury przedszkolnej nie jest zaspokojona. Komisja Oceny Projektów zwróciła uwagę, że nowy obiekt (również 9 oddziałowy dla 217 dzieci) będzie miał 1450 m2 powierzchni użytkowej, czyli dwukrotnie więcej niż obecny budynek. Pomimo aktualnych problemów lokalowych, małych sal, braku wystarczającej infrastruktury towarzyszącej jest to bardzo duża powierzchnia i będzie ona pochłaniała znaczne środki na budowę i jej utrzymanie. Uzasadnienie rezygnacji z realizacji alternatywnego wariantu, polegającego na dostosowaniu istniejącego budynku i jego rozbudowie zostało przedstawione pobieżne. Mając na uwadze powyższe, w kryterium 12 przyznano 4,5 punktu na 5 możliwych do uzyskania".

Skarżąca natomiast nie zgadzając się z taką oceną podniosła, iż "W studium wykonalności szczegółowo opisano występujące obecnie problemy funkcjonalne oraz techniczne w istniejącym budynku Przedszkola im. [...] w T.. Tak jak wskazano w studium wykonalności obecny budynek nie spełnia przepisów wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225) oraz ustawy z dnia 19.07.2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240), dodatkowo przedszkole zlokalizowane jest w zabytkowym budynku zaadaptowanym na potrzeby przedszkola w 1948 r., ujętym w gminnej ewidencji zabytków, co dodatkowo ogranicza możliwość modernizacji obiektu i dostosowanie go do aktualnych wymaganych prawem standardów. Jak wskazano w analizie popytu w Studium wykonalności, Wnioskodawca dysponuje 352 miejscami przedszkolnymi, a dzieci w gminie w wieku 3-6 lat (w wieku przedszkolnym) jest 465, więc potrzeba infrastruktury przedszkolnej nie jest zaspokojona. Ewentualna rozbudowa obecnego budynku Przedszkola im. [...] w T. wymaga uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Gmina T. przeprowadziła wstępne konsultacje z W. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie wyraził on zgody na dalszą rozbudowę tego obiektu. Ponadto Gmina T. rozważała przebudowę obecnego budynku, jednakże w związku z faktem, iż nie spełnia on obecnie obowiązujących przepisów (wskazanych powyżej), w przypadku przebudowy konieczne byłoby dostosowanie budynku do wymogów przepisów. Jednakże prace związane z przebudową obiektu i jego dostosowaniem do przepisów wiązałyby się ze zmniejszeniem powierzchni przeznaczonej na sale przedszkolne, a co za tym idzie, ze zmniejszeniem liczby dostępnych miejsc przedszkolnych. W Gminie, tak jak przedstawiono, obecnie brakuje miejsc wychowania przedszkolnego, dlatego wariant związany z przebudową obecnego budynku Przedszkola im. [...] w T. został przez Wnioskodawcę odrzucony. Jedynym wariantem pozwalającym na zwiększenie miejsc wychowania przedszkolnego w Gminie T. jest budowa nowego obiektu przedszkola. Jak wskazano powyżej rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku jest niemożliwa ze względów formalnych, wynikających z zabytkowego charakteru obiektu oraz z jego niedostosowania do obowiązujących przepisów".

Skarżąca uważała, iż w kryterium 12 powinna otrzymać 5 punktów w miejsce 4,5 przyznanych przez komisję oceny projektów.

Instytucja zarządzająca nie zgodziła się z takim żądaniem. Wskazano, że skarżąca nieprecyzyjnie przywołuje w proteście zapisy studium wykonalności, ponieważ w dokumencie tym wskazano, że "Ponadto ze względu na fakt, iż przedszkole jest zlokalizowane w zabytkowym budynku wymagane prace mogłyby się okazać niemożliwe do zrealizowania. Każda taka inwestycja przy budynku zabytkowym wymaga bowiem uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który może nie wyrazić zgody na tak szeroką ingerencję w zabytkowy budynek".

Z powyższego zapisu wywnioskowano, że wnioskodawca takich uzgodnień nie przeprowadził.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia o przeprowadzonych konsultacjach z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stwierdzono, że takie uzgodnienia powinny zostać opisane we wniosku o dofinansowanie. Instytucja zarządzająca wskazała również, że skarżąca nie dokonała porównania dwóch wariantów inwestycji: rozbudowy już istniejącego budynku przedszkola oraz - co zgłoszono do dofinansowania - budowy nowego budynku. W dokumentacji nie przedstawiono choćby szacunkowych kosztów adaptacji i rozbudowy przedszkola. Nie wiadomo, jakie konkretnie prace musiałyby zostać wykonane, czy rzeczywiście przebudowa obiektu i jego dostosowanie do przepisów wiązałaby się ze zmniejszeniem liczby dostępnych miejsc przedszkolnych, jak to sugeruje wnioskodawca w proteście. Brak kosztorysu uniemożliwia porównanie obu wariantów inwestycji. Sam opis wariantu dotyczącego rozbudowy przedszkola w Studium jest wyrażony w trybie przypuszczającym, co zdaniem komisji odwoławczej świadczyło o tym, że skarżąca w ogóle nie brała tej opcji pod rozwagę i z góry założyła, że jedynym słusznym wyborem będzie budowa nowego obiektu.

Tu odwołano się do analizy wariantów zawartych w studium wykonalności, gdzie stwierdzono iż "przeprowadzono analizę strategiczną, w ramach której przeanalizowano dwie opcje realizacji projektu:

• Opcja 1: Modernizacja i rozbudowa istniejącego budynku Przedszkola w T..

• Opcja 2: Budowa nowego budynku Przedszkola w T..

W celu dokonania wyboru najkorzystniejszego rozwiązania spośród wyżej przedstawionych opcji, przeprowadzono analizę wielokryterialną uwzględniającą korzyści, które trudno skwantyfikować w wartościach pieniężnych. Uwzględniono kryteria techniczne, organizacyjne, instytucjonalne, środowiskowe i ekonomiczne".

Komisja odwoławcza zauważyła jednak, że nie opisano ww. kryteriów, a wyboru dokonano wyłącznie w oparciu o "kryteria oceny (tj.: korzyści społeczne proponowanych opcji. Wśród nich wyróżniono: poprawą jakości usług wychowania przedszkolnego, wzrost poziomu dostępności usług wychowania przedszkolnego, w tym dla dzieci ze szczególnymi potrzebami, wyrównanie rozszerzenie oferty edukacyjnej, wzrost poziomu szans rozwojowych dzieci, bezpieczeństwa dzieci, zmniejszenie dysproporcji w jakości usług z zakresu wychowania przedszkolnego pomiędzy placówkami funkcjonującymi na terenie gminy, koszty projektu, redukcja kosztów utrzymania placówki, czas realizacji projektu, przygotowanie Wnioskodawcy do realizacji projektu". Nadal jednak nie wskazano, jakie są koszty projektu dla opcji 1 i w jakim zakresie nastąpi redukcja kosztów utrzymania placówki, w przypadku wyboru opcji 2.

Instytucja zarządzająca dostrzegła, że przy pierwotnej ocenie projektu nie podważono słuszności wyboru opcji 2, stwierdzono jedynie, że uzasadnienie rezygnacji z opcji 1 zostało przedstawione pobieżnie. Uznała, że na podstawie informacji przedstawionych przez skarżącą nie można stwierdzić, czy opcja 2 jest korzystniejsza cenowo i czy w ogóle opcja 1 była możliwa do realizacji, bowiem z dokumentacji nie wynika, by wnioskodawca przeprowadził konsultacje z konserwatorem zabytków.

Oceniając zastrzeżenia dotyczące oceny w ramach kryterium 14, wskazano, że zgodnie z definicją w Kryterium "weryfikowany będzie wpływ projektu na wyrównywanie deficytów rozwojowych i reagowanie odpowiednimi zajęciami o charakterze kompensacyjnym i wyrównującym szanse dzieci w wieku przedszkolnym z różnych środowisk i obszarów, co powinno przyczynić się do wczesnego wspomagania ich rozwoju. Wczesny dostęp do wysokiej jakości zajęć w przedszkolu powinien pozwolić na wyrównywanie szans edukacyjnych dzieci, zwłaszcza wywodzących się z rodzin o niższym potencjale do samodzielnego przygotowania dzieci do szkoły. W ramach kryterium premiowane będą działania ukierunkowane w szczególności na zwiększanie dostępności dla dzieci ze szczególnymi potrzebami. Ponadto premiowane będzie wyrównywanie szans dzieci w wieku przedszkolnym zamieszkałych na obszarach charakteryzujących się słabym dostępem do edukacji przedszkolnej".

W informacji o negatywnym wyniku oceny merytorycznej z 29 lutego 2024 roku stwierdzono, iż "Wnioskodawca deklaruje, że wdrożenie projektu wpłynie na wyrównywanie deficytów rozwojowych dzieci w wieku przedszkolnym z różnych środowisk i obszarów. Planowane są zajęcia o charakterze kompensacyjnym, które przyczynią się do wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Ponadto, dzieci wywodzące się z rodzin o niższym potencjale do samodzielnego przygotowania dzieci do szkoły, uzyskają wczesny dostęp do wysokiej jakości zajęć w przedszkolu. Projekt przewiduje działania ukierunkowane na zwiększanie dostępności dla dzieci ze szczególnymi potrzebami. Projekt nie jest realizowany na obszarach charakteryzujących się słabym dostępem do edukacji przedszkolnej. Mając na uwadze powyższe, w kryterium 14 projekt uzyskał 4,5 punktu na 5 możliwych do uzyskania".

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą oceną, podnosząc w proteście, że "w Studium wykonalności przedstawił szczegółową analizę demograficzną Gminy T. oraz analizę dostępności edukacji przedszkolnej na terenie gminy. Z przedstawionych danych wynika, iż w roku 2022/2023 dostępny były 352 miejsc wychowania przedszkolnego w gminie T.. Dzieci w wieku 3-6 w gminie zgodnie z danymi GUS w 2022 r. było 465, tym samym brakowało 113 miejsc dla dzieci w wieku 3-6 lat. Te dane świadczą o słabym dostępie do edukacji przedszkolnej na terenie Gminy T.. 113 dzieci w wieku 3-6 lat nie ma szans uczęszczać do przedszkoli na terenie Gminy T., gdyż nie ma dla nich miejsc w istniejących obecnie placówkach wychowania przedszkolnego. Aż 24% dzieci w wieku 3-6 lat pozbawionych jest możliwości uczęszczania do przedszkola w gminie, co ewidentnie świadczy o słabym dostępie do edukacji przedszkolnej na terenie Gminy T.".

Instytucja zarządzająca nie przychyliła się do argumentacji skarżącej w zakresie powyższego kryterium i nie przyznaje dodatkowej punktacji. Wytknęła, iż skarżąca powołała się w proteście głównie na dane z 2022 r., kiedy to faktycznie brakowało miejsc wychowania przedszkolnego na obszarze realizacji projektu. Komisja odnosząc się do danych przedstawionych przez skarżącą w dokumentacji konkursowej wskazała, że w latach 2024-2027 prognozowany jest systematyczny spadek liczby mieszkańców w wieku 3-6 lat, co jest zgodne z trendami demograficznymi w całym kraju. W następnych latach liczba mieszkańców w wieku 3-6 lat nieznacznie wzrasta. Odnosząc się do takich danych wskazano, że zakończenie jest zaplanowane na 30 czerwca 2025 r., co powoduje, iż nowe miejsca wychowania przedszkolnego będą dostępne w roku szkolnym 2025/2026. Wskazano również, że według najnowszej Prognozy ludności dla gmin na lata 2023-2040 sporządzonej przez Główny Urząd Statystyczny obszar Gminy T. w 2030 r. będą zamieszkiwać 752 osoby w wieku 0-9 lat. Prognozowana w latach 2024-2027 liczba dzieci które w 2030 r. będą w wieku 3-6 wynosi-275, a więc znacznie mniej niż jest miejsc wychowania przedszkolnego Wskazano, że prognozę dla gmin w oparciu o ludność według definicji krajowej, a także o dane dotyczące ruchu obliczono naturalnego i wędrówkowego (dane administracyjne). W prognozie uwzględniono wyłącznie migracje na pobyt stały. Za punkt startowy obliczeń przyjęto stan oraz strukturę ludności według płci i roczników wieku w poszczególnych gminach w dniu 31 grudnia 2022 r. Co istotne prognoza dla gmin ma status oficjalny. Dane te przeciwstawiono prognozom przedstawionym przez skarżącą według których w 2030 r. w gminie będą mieszkać 722 osoby w wieku 0-6 lat, a dzieci w wieku 3-6 lat będzie 440. Jednocześnie komisja odwoławcza zaznaczyła, że nie można stwierdzić zapotrzebowania na miejsca wychowania przedszkolnego wyłącznie na podstawie różnicy między liczbą urodzeń, a liczbą miejsc przedszkolnych w danej gminie. Dzieci mogą bowiem nie uczestniczyć w rekrutacji do przedszkola w swojej gminie z powodu innego miejsca zamieszkania niż miejsce zameldowania lub ze względu na to, że rodzice zapewniają im opiekę i nic zamierzają korzystać z usług przedszkola. Edukacja przedszkolna nie jest obowiązkowa (za wyjątkiem najstarszych dzieci, które mają obowiązek uczęszczania do klas "0"), należy się zatem liczyć, źe nie wszystkie dzieci zostaną zgłoszone do przedszkoli.

Ostatecznie uznano, że projekt nie jest realizowany na obszarach charakteryzujących się słabym dostępem do edukacji przedszkolnej, z tego tytułu punktacja w kryterium 14 nie ulega zmianie.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego A. K., zarzuciła organowi naruszenie art. 43 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, z późn. zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na:

1.1.zastosowaniu dodatkowego kryterium oceny projektu tj. prognozy liczby ludności (dzieci w wieku przedszkolnym i szkolnym które to kryterium nie jest ujęte w Regulaminie Wyboru Projektów Dla Naboru nr [...] (zwanego dalej "Regulaminem") oraz Załączniku nr 1 do tego Regulaminu pt. Kryteria wyboru projektów w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w ramach Programu Fundusze Europejskie dla W. 2021-2027 dla Działania 05.01, co stanowi naruszenie art. 43 Ustawy i doprowadziło do podtrzymania obniżonej oceny projektu skarżącej za kryterium nr 14 z załącznika do regulaminu;

1.2. poprzez podtrzymanie obniżonej oceny za kryterium nr 14 z załącznika do regulaminu, z uwagi na przewidywany spadek liczby dzieci w gminie do 2030 r., podczas gdy wszystkie gminy, które uzyskały finansowanie dla swoich projektów w naborze dla działania 05.01 "Poprawa równego dostępu do wysokiej jakości kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie poprzez wsparcie infrastruktury edukacyjnej" w ramach Programu Fundusze Europejskie dla W. mają ujemny wskaźnik demograficzny w ww. przedziale wiekowym, a w związku z tym ocena merytoryczna projektów nie opierała się na zasadzie równego traktowania wszystkich wnioskodawców;

1.3. dokonania sprzecznej z zasadami logiki oceny "Budowa Przedszkola w T. w T. w celu zwiększenia dostępu do edukacji przedszkolnej w naborze skutkującej podtrzymaniem obniżonej oceny kryterium nr 14 z uwagi na ujemną prognozę demograficzną, podczas gdy w merytorycznym kryterium dopuszczającym nr 11 dot. analizy i wykazania potrzeb (popytu na usługi) skarżąca uzyskała wartość pozytywną ("tak");

1.4. dokonanie nieuprawnionej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Budowa Przedszkola w T. w T. w celu zwiększenia dostępu do edukacji przedszkolnej (zwanego dalej "Projektem"), pod względem niedostatecznego uzasadnienia przez Gminę skorzystania z alternatywnych możliwości zapewnienia szerszego dostępu do edukacji przedszkolnej i szkolnej, podczas gdy przedmiotem oceny Projektu powinien być sam projekt, a nie hipotetyczna możliwość rozbudowy istniejącego przedszkola w gminie, co skutkowało nieuzasadnionym podtrzymaniem obniżonej punktacji przyznanej skarżącej w kryterium nr 12 z załącznika do regulaminu, zwłaszcza, że na żadnym etapie Naboru tj. we wniosku, wykazie załączników do wniosku, w Regulaminie, w Kryteriach nie były wymagane do przedłożenia kosztorysy dla alternatywnych rozwiązań (tj. rozwiązania polegającego na rozbudowie przedszkola);

1.5. całkowite zignorowanie obiektywnych przeszkód w możliwości realizacji rozwiązania alternatywnego przedstawionego we wniosku Skarżącej, a dotyczących niemożliwości adaptacji (rozbudowy/przebudowy) budynku dotychczasowo wykorzystywanego na cele prowadzenia przedszkola gminy z powodu przedstawienia negatywnej opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które miało wpływ na podtrzymanie negatywnej oceny przez Komisję;

2. art. 66 i art. 67 ust, 2 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenia pozornej kontroli rozstrzygnięcia komisji oceny projektów, działanie komisji odwoławczej bowiem jedynie pozorowało działanie polegające na rozpatrywaniu protestu wydane po dokonaniu pozornej kontroli (pozornej ponownej oceny) i polegało na bezrefleksyjnym poparciu wcześniej wyrażonego stanowiska w negatywnej ocenie projektu z całkowitym oderwaniem od idei i potrzeby realizacji projektu zgłoszonego w ramach Naboru.

Podnosząc tej treści zarzuty, skarżąca wniosła o orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia

Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy wdrożeniowej.

Stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 tej ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu na ocenę merytoryczną wniosku o dofinansowanie projektu o ogłoszonym w ramach programu Fundusze Europejskie dla W. na lata 2021-2027.

W ocenie Sądu ocena merytoryczna tego wniosku dokonana została w sposób, który prawa nie naruszał w odniesieniu do kryteriów nr 12 i nr 14.

Ocena wniosku skarżącej nie naruszała zasad wyboru wynikających z art. 45 ustawy wdrożeniowej. Mowa tam, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Przepis ten odpowiada normatywnej treści przepisowi art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.). Stąd - jak wskazuje się w piśmiennictwie - zachowała aktualność wykładnia sądowa wskazująca na rozumienie zasad o których mowa w obu tych przepisach (R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45.).

Wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (a wcześniej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2014-2020) zasada przejrzystości formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (zob. np. wyrok NSA z 13.01.2020 r., I GSK 2063/19).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionowała sformułowania kryteriów wyboru. Nie podważała również przejrzystości naboru wniosków rozumianej jako powszechna dostępność i publikacja warunków naboru, aktów regulujących przebieg postępowania oraz wyników oceny projektu. Poprzez sformułowane w skardze zarzuty w istocie kwestionowała rzetelność przeprowadzenia postępowania poprzez wadliwą ocenę jej projektu wg sformułowanych kryteriów, tzn. przeprowadzenie oceny w oparciu o niesformułowane kryterium, wewnętrzną sprzeczność oceny oraz pozorność przeprowadzenia ponownej oceny projektu dokonanej wskutek wniesienia przez nią protestu. Podnosiła również naruszenie zasady równości poprzez nierówne potraktowanie wnioskodawców, co miało się wyrażać w odmiennej ocenie podobnych danych we wnioskach różnych wnioskodawców.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącej.

W ocenie Sądu uzasadnienie orzeczenia (informacji) o nieuwzględnieniu protestu skarżącej wskazuje na przeprowadzenie rzetelnej i wszechstronnej ponownej oceny projektu. Treść orzeczenia potwierdza jednocześnie, że nie ograniczono się do powielenia oceny wyrażonej przez komisję oceny projektów, ponieważ wskazano własną ocenę, którą uzasadniono. To, że była ona zbieżna ze sformułowaną przez komisję oceny projektów, nie może stanowić podstawy do twierdzenia o nieprzeprowadzeniu oceny wniosku w postępowaniu odwoławczym.

W zakresie orzeczenia w ramach kryterium nr 12 sporna pomiędzy stronami była ocena analizy alternatywnych wariantów projektu przeprowadzania w celu wykazania, że realizacja projektu jest niezbędna dla potrzeb wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej po pierwsze przepisy regulujące przebieg konkursu nie zobowiązywały wnioskodawców do przedstawienia kalkulacji kosztów i kosztorysów alternatywnych rozwiązań, a po drugie analiza przedstawiona przez skarżącą w studium wykonalności przekonywała o niecelowości rozbudowy istniejącego budynku przedszkola.

Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, instrukcja sporządzenia studium wykonalności, stanowiąca wiążącą wnioskodawców regulację postępowania, wskazywała na konieczność przedstawienia tzw. alternatywnych wariantów realizacji projektu, czyli możliwych do zastosowania rozwiązań inwestycyjnych, wykonalnych pod względem technicznym, ekonomicznym i finansowym. W ocenie Sądu wymóg jest jasny. Realizował on też powinność państwa członkowskiego takiej konstrukcji kryteriów wyboru, która zapewnia spełnienie warunków koniecznych do skutecznego i efektywnego wykorzystania unijnego wsparcia udzielonego z Funduszy (zob. pkt 21 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej). Niewątpliwie również wybór wariantu ostatecznie proponowanego w projekcie musi być uzasadniony ekonomicznie, co wymaga przedstawienia wiarygodnego porównania kosztów realizacji możliwych rozwiązań. Stąd oczekiwanie od skarżącej przedstawienia takiej analizy miało podstawy prawne.

Uprawniony był też wniosek, że analiza rozwiązań alternatywnych przedstawiona przez skarżącą nie była przekonująca właśnie z powodu braku określenia kosztów modernizacji istniejącego budynku przedszkola. Nadto, co również trafnie podkreślono, skarżąca zaledwie hasłowo wskazała na niemożliwość dostosowania istniejącego budynku do norm wynikających z obecnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych, powołując się na to, że budynek był zabytkowy. Co więcej, trafne było wskazanie, że w studium wykonalności nieopłacalność oraz możliwość sprzeciwu konserwatora zabytków wyrażono jako przypuszczenie. Sformułowana ocena spełnienia spornego kryterium przez instytucję zarządzającą poprzez uznanie, że uzasadnienie odstąpienia od alternatywnego wariantu było pobieżne, nie może być więc uznana za ocenę nierzetelną. Przeciwnie: logicznie i z odwołaniem do argumentów mających uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniono skarżącej dlaczego nie uzyskała maksymalnej oceny w ramach omawianego kryterium.

Trzeba też pamiętać, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca, przystępując do konkursu, winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Przygotowując wniosek o dofinansowanie, dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku (wyrok WSA we Wrocławiu z 30.01.2018 r., III SA/Wr 804/17).

W przypadku kryterium nr 14, czyli drugiego z którego oceną skarżąca się nie zgadzała, należy zwrócić uwagę, iż w jego opisie - w spornej kwestii - wskazano, że: "premiowane będzie wyrównywanie szans dzieci w wieku przedszkolnym zamieszkałych na obszarach charakteryzujących się słabym dostępem do edukacji przedszkolnej". Logicznie wynika z tego, że wnioskodawca, powołując się na ten warunek, musi wykazać, że dofinansowanie będzie służyło poprawie słabego dostępu do edukacji przedszkolnej. Zważywszy na konieczność efektywnej i racjonalnej alokacji środków pochodzących z funduszy, organ musiał więc ocenić, czy istotnie dostęp do edukacji przedszkolnej w gminie skarżącej był słaby. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu to, że oceniano potrzeby edukacyjne w planowanej dacie zrealizowania projektu, ponieważ to wówczas ma się zmaterializować wpływ projektu na powszechność dostępu do edukacji przedszkolnej. Przy dokonywaniu oceny projektu pod tym kątem uprawniona, a wręcz wskazana była krytyczna analiza prognozy demograficznej przedstawionej przez skarżącą i przeciwstawienie jej powszechnie dostępnych danych statystycznych obrazujących spodziewaną liczbę dzieci w wieku przedszkolnym na terenie skarżącej gminy. Te dane właśnie zasadnie przyjęto jako spodziewaną wartość zapotrzebowania na edukację przedszkolną. Dla oceny, czy w dacie zakończenia projektu dostęp do edukacji przedszkolnej będzie słaby, prognozowaną liczbę mieszkańców w wieku przedszkolnym trafnie zestawiono z istniejącą liczbą miejsc w przedszkolach na terenie gminy. Odwołanie się do wyniku takiej oceny nie może zostać uznane za nieprzejrzyste czy nierzetelne. Przeciwnie: odwołanie takie wymiernie określa potrzeby edukacyjne. Stąd uzasadnienie oceny z odwołaniem się do takich danych było przekonujące, racjonalne oraz odwołujące się do obiektywnych danych, a więc rzetelne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez nierówne traktowania wnioskodawców, z uwagi na przyznanie większej liczby punktów wnioskodawcom, w których gminach prognoza demograficzna również wskazywała obniżenie liczby dzieci w wieku przedszkolnym. Należy bowiem wyjaśnić, że, po pierwsze: każdy projekt jest oceniany indywidualnie, a po drugie sama prognoza demograficzna nie przesądza o stopniu dostępu do edukacji przedszkolnej, lecz jest jednym z czynników określających stopień dostępności edukacji przedszkolnej.

Z opisanych tu przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).