Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 29/11 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zaliczenia poniesionych nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 29/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zaliczenia poniesionych nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tryb postępowania w zakresie objętym zagadnieniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym zaliczenie na poczet tej opłaty wartości poniesionych nakładów uregulowany jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Opłaty te są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi i stanowią swego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zaś prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalenia, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości została poddana ocenie sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanął na stanowisku, że w przypadku skierowania do organu administracji publicznej żądania o charakterze cywilnoprawnym, stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu w tym przedmiocie.

Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w S. wniosła "zażalenie" zarzucając mu naruszenie przepisu art. 148 ust. 4 w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 k.p.a. i art. 52 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w S. podniósł, że złożona do Sądu I instancji skarga nie dotyczy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zaliczenia odpowiednio z przepisami art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartości świadczeń nakładów poniesionych przez użytkownika na takich zasadach jak przy opłatach adiacenckich. Zaś w związku z tym, że Prezydent Miasta S. nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało się za niewłaściwe, zatem na podstawie art. 51 i 52 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych istnieją podstawy do złożenia, a więc i rozpatrzenia skargi. Dlatego, zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, "zażalenie" jest usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podnieść należy, że od postanowienia wydanego przez Sąd I instancji pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w S. winien wywieść skargę kasacyjną, a nie zażalenie. Powyższe wynika z treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, iż od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie Sądu I instancji z dnia 28 czerwca 2011 r. odrzucające skargę [...] Sp. z o.o. na bezczynność Prezydenta Miasta S. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie przed tym Sądem, zatem brak przepisu szczególnego nakazującego od tego typu postanowień wnoszenie zażaleń, skutkuje obowiązkiem wywiedzenia ewentualnej skargi kasacyjnej. Jednakże w związku z tym, że wniesione przez pełnomocnika Spółki pismo zatytułowane "zażalenie" zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa dla skargi kasacyjnej (art. 176 i 175 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać to pismo jako skargę kasacyjną.

Stosowanie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać skargę przy uwzględnieniu zgłoszonych w jej treści zarzutów.

Jednakże skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach zakreślonych wskazanymi w jej treści podstawami nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 148 ust. 4 w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 k.p.a. i art. 52 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie sposób podzielić.

Dostrzegając wadliwość sformułowania jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, podnieść należy, iż istotą skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie prawidłowości odrzucenia wniesionej przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki skargi na bezczynność organu, albowiem zdaniem tego pełnomocnika, w kwestii zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Prezydent Miasta S. winien odpowiednio na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydać decyzję, zaś brak reakcji organu czyni wniesioną do sądu administracyjnego skargę za usprawiedliwioną.

Powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki myli dwie niczym ze sobą nie powiązane instytucje. Czym innym jest bowiem kwestia zaliczenia nakładów poniesionych przez użytkownika na poczet opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, a czym innym instytucja opłaty adiacenckiej.

Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a stosunek prawny pomiędzy właścicielem nieruchomości, a użytkownikiem wieczystym powstaje na podstawie zawartej między nimi umowy. Ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że istota sprawy uregulowanej w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do usunięcia sporu dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym jej aktualizacji (porównaj: wyrok WSA w Gdańsku z dn. 4.07.2007 r., sygn. akt II SA/Gd 299/07, LEX nr 527556). Z regulacji zawartych we wskazanych wyżej przepisach wynika, że rozstrzyganie sporów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organami administracji, strona niezadowolona może wnieść sprzeciw, co zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie zastosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z odesłań zawartych przez ustawodawcę przy uregulowaniu poszczególnych instytucji czy postępowań (np. art. 78 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy art. 79 ust. 7 powyższej ustawy), jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumienie art. 1 § 1 k.p.a., albowiem zgodnie z treścią tego przepisu przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych.

Przepis art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przy aktualizacji opłaty o której mowa w ust. 1, tj. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (przypomnienie Sądu) na poczet różnicy między opłatą dotychczasową, a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zaliczenie tych nakładów odbywa się w ramach procedury aktualizacyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia użyty przez ustawodawcę zwrot "przy aktualizacji opłaty". Zaś pojęcie aktualizacji obejmuje okres pomiędzy wypowiedzeniem opłaty rocznej, a ustaleniem jej wysokości. W związku z powyższym użytkownik wieczysty może domagać się ustalenia wartości i zaliczenia nakładów najpierw przez właściciela, następnie przed samorządowym kolegium odwoławczym czy w końcu przed sądem powszechnym. Przy czym wniosek taki powinien być złożony przy sporządzaniu operatu szacunkowego dotyczącego wyceny nieruchomości w toku postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty (porównaj: wyrok SN z dn. 21.04.2010 r., sygn. akt V CSK 356/09, opubl. LEX nr 584211, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2009 r. str. 372-373).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwestia dotycząca zaliczenia nakładów na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową, a zaktualizowaną nie jest odrębną sprawą, ale załatwienie takiego wniosku w ogóle nie może nastąpić decyzją administracyjną przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem jest to kwestia którą bierze się pod uwagę w toku aktualizacji opłaty. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została skierowana pod adresem organu administracji, a sprawa ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej, a z mocy przepisu szczególnego została skierowana do rozpoznania przez sąd powszechny, właściwe jest odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Zatem prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiotowej sprawie.

W świetle powyższego niezrozumiały jest podniesiony przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki zarzut naruszenia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 ust. 4 tej ustawy, albowiem opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i opłata adiacencka są odrębnymi instytucjami, których załatwienie odbywa się w dwóch różnych trybach. Nadto z przepisu art. 148 ust. 4 powyższej ustawy w ogóle nie wynika, by w kwestii zaliczenia wartości nakładów przez właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej organ wydawał odrębną decyzję administracyjną. Nie można również skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 37 k.p.a. dotyczącego terminów, w jakich organy administracyjne są zobowiązane załatwić sprawę, skoro organy te – co już wyżej wskazano – nie były w ogóle zobowiązane do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), albowiem ustawa ta takiego przepisu nie zawiera.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.