Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2054/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2054/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "Kolegium") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz, 111 z późn.zm. - dalej jako: "u.ś.r.") poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. (data wpływu) A. M. poinformowała, że osoba wymagająca opieki, tj. jej mąż J. M. zmarł w dniu [...] września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach jednego zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do informacji nadesłanej [...] maja 2023 r., a dotyczącej śmierci osoby wymagającej opieki, wskazać trzeba, że śmierć J. M. w dniu [...] września 2021 r. nie powoduje, że - jak wskazała skarżąca A. M. - "sprawa jest już nieaktualna", nie ziściły się bowiem przesłanki umorzenia postępowania.

Dalej, dla porządku należy zauważyć, że stan faktyczny tej sprawy dotyczył zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego, a nie jak wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej - prawa do emerytury. Sąd I instancji uznał, że Kolegium dokonało błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przyjmując, że okolicznością, bezwzględnie wykluczającą uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, że skarżąca A. M. , jako osoba sprawująca opiekę nad mężem, posiada uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organ w sposób nieprawidłowy oparł się wyłączenie na literalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy konieczne jest uzupełnienie wyników wykładni językowej, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W ten sposób Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że konieczne jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego.

Z tym stanowiskiem nie zgadza się Kolegium, które wskazuje, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie sporne jest rozumienie skutków wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a Kolegium stoi na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Precyzując zatem, zważywszy na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, istota problemu prawnego w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego - w każdym przypadku - gdy strona posiada prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w sprawie zaistnienia w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Na podstawie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takich wątpliwości, to oznacza, że nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Na temat zbiegu praw do świadczenia pielęgnacyjnego oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. I OSK 2809/20 oraz dnia 05 października 202 1 r. sygn. I OSK 624/21 wskazując na celowość odstąpienia od literalnej, językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i oparcie się na efektach zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Ze stanowiskiem tym trzeba się zgodzić.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Ustalenie treści przepisów z zakresu świadczeń rodzinnych nie może jednak odbywać się z pominięciem ich historycznego kontekstu. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem tej ustawy była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków.

Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. To z kolei prowadzi do wniosku, że wziąwszy pod uwagę pełen kontekst prawny świadczenia pielęgnacyjnego, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu, a priori, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być dokonywana z uwzględnieniem dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, a więc również przez pryzmat konstytucyjnej zasady równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach.

W uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wskazano, że podstawowym celem projektowanej regulacji jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych, a świadczenie to definiuje się przez jego cel, którym jest zabezpieczenie sytuacji dochodowej osób, które poświęciły się wychowaniu co najmniej czworga dzieci (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o świadczeniu rodzicielskim uzupełniającym, druk sejmowy nr 3157/VIII kadencja). W świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie można więc, a priori, odrzucać prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego prze osoby, które nabyły prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Z tych też przyczyn, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego opowiadające się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Przyjmowana przez Kolegium literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w kontekście opisanych powyżej, szczególnych uwarunkowań, wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, prowadziłaby do dyskryminacji osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo nie podjęły ich ze względu na urodzenie i wychowanie co najmniej czworga dzieci (por. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym – Dz.U. z 2021 poz. 419).

Mając na uwadze, że zarzutem skargi objęto wyłącznie wadliwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.