II SA/Gl 1369/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Renata Siudyka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1145;  art. 144-146; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 września 2025 r., nr SKO.4104.23.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy P. (organ I instancji) decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 145, 146 i 148 ustawy dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024. poz. 1145 r. - dalej "u.g.n."), ustalił A. B. (strona, skarżąca) na rzecz Gminy P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości S. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej, w wysokości 2 070,00 zł i zobowiązał stronę do wniesienia wskazanej opłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i przywołał stosowne regulacje prawne, które w sprawie tej mają zastosowanie łącznie z postanowieniami obowiązującej w tym zakresie uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r. Nr z Nr [...]w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, że właścicielką przedmiotowej działki jest strona.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. potwierdził zgłoszenie do użytkowania w/w sieci wodociągowej w miejscowości S. . Inwestycja została zrealizowana w oparciu o udzielone decyzją Starosty [...] pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 12 marca 2020 r.

W przedmiotowej sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 28 października 2024 r. określający wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej, z którego wynika, że wartość nieruchomości w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o kwotę 6 900,00 zł. Organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę i uznał, że jest on prawidłowo sporządzony i może stanowić podstawę podejmowania rozstrzygnięcia. Podkreślił, że we wskazanym operacie przyjęto jako metodologię podejście porównawcze. Poziom cen przyjęto według daty, w której nastąpiło umożliwienie korzystania z infrastruktury. Do porównań wykorzystano nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, nie dłuższym niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości. Dokonano analizy 14 transakcji z terenu gminy P. z okresu od lipca 2020 r. do marca 2022 r., a dla ustalenia wartości przedmiotowej działki po wybudowaniu sieci wodociągowej 26 transakcji również z terenu gminy P. z okresu czerwiec 2020 r. do grudnia 2021 r. Do obliczeń przyjęto powierzchnię 931 m2 zgodnie z przeznaczeniem części działki pod zabudowę w m.p.z.p. Gminy P. . Operat został sporządzony na podstawie u.g.n. oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). W następstwie poczynionych ustaleń organ I instancji stwierdził, że opłata ustalona została w sposób zgodny z postanowieniami uchwały obowiązującej w gminie w tym zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową sieci wodociągowej. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w piśmie z dnia 18 listopada 2024 r. m.in. co do braku wiedzy merytorycznej rzeczoznawcy majątkowego jak i jego bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Wskazał, że pismem dnia 13 grudnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy podtrzymał stanowisko w kwestii wartości nieruchomości jak i założeń przyjętych do wyceny w sporządzonym operacie szacunkowym. Organ I instancji zaznaczył, że zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji kwestionując sporządzony operat szacunkowy. Wskazała również, że mimo przeznaczenia w m.p.z.p. jako działka budowlana, przedmiotowa działka stanowi część większych działek rolnych, które nie zostały przekształcone ani wydzielone i są w ciągłej uprawie. Wniosła o sporządzenie nowej bezstronnej i merytorycznej wyceny, odstąpienie od dalszych czynności do czasu usunięcia wątpliwości oraz udostępnienia kopi dokumentów w celu podjęcia dalszych kroków prawnych, z wniesieniem pozwu zbiorowego o działanie na szkodę posiadaczy działek włącznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia 8 września 2025 r. nr SKO.4104. 23. 2025 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało przepisy prawa leżące u podstaw podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć. W dalszej kolejności przywołane zostały regulacje dotyczące zasad kwestionowania sporządzonych w ramach postępowań administracyjnych operatów szacunkowych. Następnie wskazany organ przybliżył stan faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych uznał, że kwestionowana decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa. SKO rozpatrując niniejszą sprawę dokonało ponownej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy z dnia 28 października 2024 r. i nie ujawniło nieprawidłowości stanowiących podstawę zakwestionowania ustalonej wartości nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej i po jej wybudowaniu. Stwierdziło, że przedmiotowy operat szacunkowy zawiera elementy wymagane dla operatu szacunkowego. W złożonym operacie rzeczoznawca opisał stan nieruchomości oraz jej otoczenie. Rzeczoznawca wskazał również, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. , uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r., działka nr [...] położona jest częściowo na terenach oznaczonych symbolami MN, RM, MR - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i letniskowej, a częściowo przeznaczona jest pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej - symbol R. W konsekwencji zakresem wyceny objęto wyłącznie powierzchnię 931 m2 przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i letniskową. Wartość części nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym nie uległa zmianie na skutek wybudowania infrastruktury sieci wodociągowej. Rzeczoznawca do wyliczeń wartości działki przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej przyjął tylko powierzchnię działki wycenianej, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i letniskową tj. 931 m2. Zdaniem SKO przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony jest w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Okoliczność, iż w tabeli transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań przed i po podłączeniu do infrastruktury znajduje się różna liczba transakcji nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. Ponownie podkreśliło prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, który legł u podstaw wydanej decyzji i wskazało na brak podstaw dla jego kwestionowania.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyrażono niezadowolenie z wydanej decyzji zarzucając, że opłata adiacencka nie jest naliczona w oparciu o rzeczywistą zmianę wartości działki i narusza jej interes prawny. Zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej operat sporządzony dla potrzeb niniejszego przez rzeczoznawcę zawiera liczne braki, błędy i nieścisłości logiczne, a organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazała, że organem mogącym dokonać oceny operatu szacunkowego jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zarzuciła również, że postępowanie było prowadzone w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Stwierdziła, że dobór porównywanych przez rzeczoznawcę nieruchomości jest wadliwy. Ponadto nie wstrzymano dalszych czynności w sprawie mimo wniosku złożonego przez nią w odwołaniu, a postępowanie było prowadzone tendencyjnie, a uwagi skarżącej co do wysokości naliczonej opłaty były ignorowane. Zarzuciła również, że postępowanie było prowadzone opieszale, a skarżącej nie poinformowano o przyczynach zwłoki w rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny obowiązujący w rozpoznawanej sprawie.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej także jako "u.g.n."), w tym przede wszystkim art. 144-146 u.g.n.

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 u.g.n.).

Opłatę adiacencką ustala, w drodze decyzji, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Z art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13).

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.), przy czym wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

Opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.

Również przy określaniu wysokości tej opłaty podstawowe znaczenia ma więc opracowywana obligatoryjnie opinia rzeczoznawcy majątkowego.

Sporządzony zgodnie z art. 146 u.g.n. operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość opłaty.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Do obowiązku organu należało zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

W sprawie nie jest kwestionowany fakt wybudowania sieci wodociągowej w miejscowości S. . Inwestycja została zrealizowana w oparciu o udzielone decyzją Starosty [...] pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2020 r.

W związku z tym, w ocenie Sądu, obowiązkiem organu I instancji było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Ustalenie opłaty adiacenckiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena tego dowodu zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a.

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1. Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w dniu 28 października 2024 r.

Zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, że na dzień 23 czerwca 2022 r. należało przyjąć przy określaniu cen dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie też prawidłowe ustalenie przyjęła rzeczoznawca sporządzając operat. Wartość rynkowa nieruchomości ustalona została w oparciu o stan nieruchomości i poziom cen z dnia 23 czerwca 2022 r.

Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jako podstawę do wyceny analizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Ustalił również wartość współczynników korygujących różnice szczególne pomiędzy działką wycenianą a działkami przyjętymi do porównania. Na podstawie informacji z rynku lokalnego, określając rynkową wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej, rzeczoznawca stwierdził, że na ceny jednostkowe 1 m2 podobnych nieruchomości mają wpływ głównie takie cechy jak: lokalizacja i otoczenie, dostęp do drogi publicznej i jakość drogi, odległość od urządzeń infrastruktury technicznej oraz możliwości inwestycyjne. Do wyliczeń wartości działki przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej przyjął tylko powierzchnię działki wycenianej, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i letniskową.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę T. Z. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Rzeczoznawca wyjaśnił także szczegółowo dlaczego nie uwzględnił w wycenie części nieruchomości przeznaczonych w szczególności pod drogę wewnętrzną. Rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość. Uzasadnił przyjętą metodologię wyceny.

Sąd podziela stanowisko SKO, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest poprawny i nie budzi wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Sąd wskazuje, że dobór cech rynkowych istotnych z punktu widzenia wartości nieruchomości co do zasady leży w gestii biegłego. Co istotne, poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. (Zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 494/21 CBOSA).

Podniesione zarzuty przez skarżącą w kontekście powyższych uwag uznać należy za bezzasadne. Stanowisko takie wynika z tego, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego i uznały go za spójny i logiczny, nie zawierający oczywistych wad, które może stwierdzić sam organ administracji po jego analizie. Warto podkreślić, że po wpłynięciu do organu administracji I instancji uwag co do rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego, to organ ten wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich i jak wynika to z akt sprawy udzielił on stosownych wyjaśnień, które zostały przez organ pierwszej instancji przekazane skarżącym. Zatem, jeżeli skarżąca miała uwagi co do prawidłowości sporządzenia operatu, to jak zostało to zaznaczone winna była skorzystać z możliwości przewidzianych treścią art. 157 u.g.n. Przedstawiona sytuacja pozwala uznać, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie dokonały oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również odniosły się do uwag zgłaszanych przez skarżącą. W konsekwencji podnoszone zarzuty w skargach nie można uznać za zasadne.

W kontekście zarzutów formułowanych pod adresem obu wydanych w sprawie decyzji jak również uwag formułowanych wobec sporządzonego operatu szacunkowego warto odwołać się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona ( zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2568/19).

Dodatkowo, choć strona kwestionowała prawidłowość sporządzonego na zlecenie operatu szacunkowego, to jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżąca mogłaby złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akr I OSK 1908/21). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, leżała po stronie skarżącej.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).