Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1387/18 w sprawie ze skargi L.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1387/18) oddalił skargę L. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: "PINB") przeprowadził w dniu [...] 2013 r. oględziny działki nr [...] w miejscowości M. G., gmina J. Ustalił, że na działce tej, w odległości 83,7 m w stronę południową od istniejącego budynku gospodarczo-inwentarsko-mieszkalnego, wykopany został zbiornik wodny o długości 101 m i szerokości średnio 7 m. Zbiornik ten zlokalizowany jest w odległości 2,2- 2,3 m od granicy działki nr [...] oraz po granicy z działką nr [...], stanowiących własność M.P i B.P.. Zbiornik posiada groble ziemne (obwałowanie). Właścicielka działki nr [...] L.T. oświadczyła, że zbiornik został wykopany w sierpniu 2013 r. z przeznaczeniem dla kaczek i gęsi oraz że na jego budowę nie posiada pozwolenia ani też nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych.

PINB postanowieniem z [...]2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową zbiornika wodnego i nałożył na L.T. obowiązek przedłożenia - w terminie ośmiu miesięcy – dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej. Wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów, PINB decyzją z dnia [...] 2014 r. nakazał inwestorce doprowadzenie terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego. Podstawą prawną decyzji był art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Podkarpacki WINB") po rozpoznaniu odwołania L.T. od opisanego wyżej rozstrzygnięcia, decyzją z [...] 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę zbiornika wodnego o wymiarach 101 m x 7 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M.G. gmina J, wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Pismem z 4 listopada 2016 r. L.T wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...] 2014 r. Wskazała m.in. na niewykonalność tej decyzji ze względów ekonomicznych oraz z powodu stanu zdrowia i wieku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] 2017 r. (znak: [...]) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Podał, że nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego zbiornika wodnego nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej ale stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB wyjaśnił, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko adresata decyzji, nie stanowią o niewykonalności nakazu rozbiórki. GINB stwierdził, że decyzja Podkarpackiego WINB nie jest obarczona żadną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.T. wskazała na brak społecznej szkodliwości popełnionej samowoli budowlanej. Podkreśliła, że przedmiotowa sadzawka jest zlewiskiem wód i wpływa pozytywnie na osuszenie sąsiednich, podmokłych łąk. Wyjaśniła, że koszty związane z zasypaniem zbiornika przekraczają jej możliwości finansowe.

GINB decyzją z dnia [...] 2017 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że organy administracji zastosowały prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Ustalenie, że skarżąca zrealizowała zbiornik wodny bez wymaganego pozwolenia na budowę prowadzi do wniosku, że zasadnym było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, skutkującego finalnie decyzją o nakazie rozbiórki zbiornika wodnego. Podkreślił GINB, że nakaz ten nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, lecz stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa.

Odnosząc się do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GINB stwierdził, że zły stan zdrowia, przeszkody ekonomiczne, finansowe, czy techniczne nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję, L.T. żądała uchylenia tej decyzji i umorzenia sprawy. Podała, że jest osobą skrzywdzoną przez los, od urodzenia głuchoniemą, z orzeczonym II stopniem inwalidztwa. Budując zbiornik wodny dokonała tego czynu nieświadomie.

WSA w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 18 października 2018 r. oddalił skargę. Przedstawił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w trybie nadzoru ostateczna decyzja Podkarpackiego WINB z [...] 2014 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podał sąd I instancji, że podstawą decyzji Podkarpackiego WINB, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca był art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przypomniał WSA w Warszawie, że z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że na działce nr [...] w miejscowości M.G. skarżąca wybudowała bez pozwolenia na budowę zbiornik wodny o wymiarach 101 m x 7 m. Warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (wyrok NSA z dnia 13.07.2012r. sygn. akt II OSK 722/11). Nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Sąd I instancji opisał procedurę legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, którą odniósł do stanu faktycznego sprawy. Podkreślił, że było poza sporem, iż skarżąca nie przedłożyła żadnego z wymaganych w procedurze legalizacyjnej dokumentów. Zaznaczył przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w istotnej mierze od woli samego inwestora. Choć instytucja nakazu rozbiórki nie działa automatycznie, to w przypadku jednoznacznej oceny, że brak jest przesłanek umożliwiających legalizację, albo jak w przedmiotowej sprawie, w przypadku niezastosowania się przez stronę do wymogów procedury legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki nie był spowodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli budowlanej ale stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych na skarżąca obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślił sąd I instancji, że w przypadku braku możliwości legalizacji, ustawodawca nie dał organowi administracji możliwości uznania, aby w danej sytuacji jednak nie podejmować decyzji o nakazie rozbiórki. Przy ocenie sprawy nie mogą być więc brane pod uwagę przesłanki inne niż określone w ustawie. Nie będą również uwzględnianie racje społeczne, czy celowościowe (por. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 778/10).

Sąd I instancji podzielił argumentację GINB, że ostateczna decyzja Podkarpackiego WINB z [...] 2014 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta jest konsekwencją niezastosowania się przez skarżącą do obowiązków, nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podkreślił WSA w Warszawie, że skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia skargi na wskazaną wyżej decyzję Podkarpackiego WINB z [...] 2014 r. aby możliwe było skontrolowanie legalności prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie zwykłym, pod kątem zgodności wydanych orzeczeń z przepisami prawa procesowego i materialnego. W postępowaniu nieważnościowym zaś, GINB nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów i prowadzić na nowo postępowania wyjaśniającego. Podkreślał sąd I instancji, że z akt sprawy nie wynika także aby skarżąca mimo niekwestionowanych ułomności i stopnia upośledzenia potwierdzonego stosownymi dokumentami, nie miała wiedzy o budowie zbiornika wodnego na nieruchomości stanowiącej jej własność, bądź też, że został on zrealizowany wbrew jej woli. W ocenie WSA w Warszawie, nie sposób zatem przyjmować, że wadliwie w osnowie decyzji z dnia [...] 2014 r. określono osobę zobowiązaną do wykonania rozbiórki.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. wniosła L.T..

Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 151, art. 134 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji mimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 Prawo budowlane poprzez brak wykorzystania możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy i jej wyjaśnienia, w szczególności, czy nie zachodziły podstawy do wskazania innego adresata decyzji o nakazie rozbiórki niż skarżąca, tj. ustalenie czy rzeczywiście właścicielka nieruchomości na której popełniono samowolę budowlaną była inwestorem, biorąc pod uwagę jej upośledzenie psychiczne i fizyczne, co miałoby wpływ na wystąpienie przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącej rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym, co stanowiło uchybienie z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zaprezentowaną konstrukcję ocenianej skargi kasacyjnej. W ramach powołanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarga ta zwalczała zaakceptowane przez sąd I instancji ustalenie organów administracji, iż orzeczony nakaz rozbiórki skierowany został do osoby będącą stroną w sprawie. W istocie zatem zarzut ten odnosi się do ustalenia, kto, w realiach ocenianego przypadku, powinien być adresatem nakazu rozbiórki spornego zbiornika wodnego. Podkreślić należy, że poprawnie sformułowany zarzut kwestionujący wskazaną wyżej okoliczność winien opierać się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, w postaci wskazanej w tym przepisie. Chodziłoby tu w szczególności o art. 52 Prawa budowlanego w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy oraz w związku z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z art. 28 k.p.a. O ile przepis art. 52 Prawa budowlanego i art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. zostały pośrednio wskazane w zaprezentowanej podstawie kasacyjnej, to jednak uczynione to zostało w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a nie prawa materialnego. Nadto, pozostałe z powołanych wyżej przepisów (art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a.) nie zostały w ogóle powołane w skardze kasacyjnej, co ocenić należy jako nie w pełni poprawną konstrukcję zaprezentowanej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od wskazanych wadliwości stwierdzić należy, że nie zostały naruszone w sprawie art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 151, art. 134 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 Prawo budowlane rozumiane jako "brak wykorzystania możliwości zebrania istotnych informacji dotyczących sprawy i jej wyjaśnienia, w szczególności, czy nie zachodziły podstawy do wskazania innego adresata decyzji o nakazie rozbiórki niż skarżąca." Zajmując stanowisko względem tego zarzutu stwierdzić trzeba, iż analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż brak było jakichkolwiek podstaw aby kwestionować przyjęte przez organy administracji ustalenie, co do osoby inwestora zbiornika wodnego na działce nr [...] w miejscowości M.G., a tym samym uznawać za wadliwe to, że nie zostało w sprawie stwierdzone wystąpienie przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że już sam wniosek z 26.08.2013 r. inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne, wskazuje jako inwestora L.T.. Osobę inwestora potwierdzają też dokumenty i ustalenia wynikającej z prowadzonej sprawy karnej dotyczącej popełnienia samowoli budowlanej. Z postanowienia bowiem Prokuratora Rejonowego w N. z dnia [...] 2014 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie popełnienia przestępstwa wynika, iż w toku tego postępowania L.T. zeznała, że to ona, a nie E.Cz. ani D.Cz. - poleciła (kazała) wykopać na działce nr [...] staw dla gęsi i kaczek. Zeznania te korespondują z treścią zeznań złożonych przez wskazane powyżej osoby. Nadto, L.T. podała wprost, że to ona poniosła wszelkie koszty związane z powstaniem spornej budowli, akcentując zarazem, że nie wiedziała, iż na te prace wymagane jest zezwolenie budowlane. Wyraziła jednocześnie chęć naprawy zaistniałego stanu rzeczy. Ustalenia wynikające ze sprawy karnej są zbieżne z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie składanymi w toku postępowania administracyjnego. Do protokołu z dnia 28.10.2015 r. skarżąca oświadczyła, że nie zasypie przedmiotowego zbiornika wodnego, nie kwestionując jednocześnie osoby inwestora. Z żadnego przy tym pisma złożonego w kontrolowanym przez sąd postępowaniu nie wynika aby skarżąca podważała własny udział w budowie spornego zbiornika wodnego. Na karcie 5 akt administracyjnych znajduje się nawet prośba skarżącej o niekaranie za samowolę budowlaną. Uzasadnieniem powyższego wniosku było to, że czyn ten popełniła pierwszy raz. Z kolei w piśmie z 4.11.2016 r. skarżąca wprost przyznaje, że wykopała "sadzawkę". Ocena przedstawionych dowodów wskazuje więc, że nie sposób zarzucić sądowi I instancji, iż wadliwie przyjął, że w sprawie nie miał zastosowania art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a., czyli, że decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co nakazywałoby stwierdzić nieważność tejże decyzji.

Zajmując stanowisko odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej stanu zdrowia L.T. tj. ułomności i stopnia upośledzenia wpływającego na możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu (art. 10 kpa w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.) wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Jak wyżej wskazano, stan zdrowia skarżącej nie wykluczał prowadzenia z jej udziałem czynności zarówno w postępowaniu karnym dotyczącym samowoli budowlanej, jak też w wieloletnim postępowaniu administracyjnym. Nadto zauważyć trzeba, iż choć w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej, to jednak samo to orzeczenie nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego podważenia poprawności prowadzonego postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) nie wynika aby skarżąca kasacyjnie była ubezwłasnowolniona częściowo lub całkowicie. Stosownie natomiast do art. 30 par. 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Kodeks cywilny określa przy tym sytuacje (przesłanki), w których możliwe jest ubezwłasnowolnienie całkowite lub częściowe (por. art. 13, art. 15 lub 16 Kodeksu cywilnego). Jak wyżej wskazano, akta sprawy nie obrazują, aby w stosunku do skarżącej zapadło orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu. To zaś czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.