Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędzia NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2002 r Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego skargę oddala

SA/Rz 712/02

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] lutego 2002 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia [...] grudnia 2000 r. [...] orzekającą o nałożeniu na Skarb Państwa – Nadleśnictwo B. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy drodze powiatowej nr 515 N. – B. oraz drodze nr 523 L. – L. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że uchylenie decyzji Zarządu Dróg Powiatowych było spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, którego celem powinno być wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zdaniem kolegium wyjaśnienia wymagało ustalenie okoliczności, czy składowanie drewna przez Nadleśnictwa B. odbywało się w pasie drogowym dróg powiatowych oraz w jakim czasie to drewno było składowane, jeżeli przyjąć, że istotnie drewno było złożone w pasie drogowym. Fakty te w postępowaniu wyjaśniającym nie zostały ustalone bezspornie i to nie pozwalało w poprawny sposób orzekać o nałożeniu kary pieniężnej. Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji przyjmującej, że fakty zajęcia pasa drogowego i czas zajęcia zostały ustalone, gdyż ustalenia te były konsekwencją jednostronnej oceny zebranego materiału dowodowego, dopuszczającej środki dowodowe korzystne dla twierdzeń przyjmowanych przez organ i odmawiającej mocy dowodowej tym środkom, które wskazywałyby na korzyść zajmującego pas drogowy. Tak poprowadzone postępowanie dowodowe nie mogło prowadzić do ustaleń, które dawałyby podstawę do poprawnego orzekania.

Organ odwoławczy wskazał także, że podstawą ustaleń dla wydania decyzji nie mogą być czynności dopełnione przez Zarząd Dróg Powiatowych przed wszczęciem postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Zatem na podstawie tych dokumentów nie można ustalać czasu zajęcia pasa drogowego, gdyż tak dopełnione czynności nie dają stronie należytej ochrony praw w ramach prowadzonego postępowania. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy obowiązującego prawa w dniu wydania decyzji nie dają podstaw do określania w jej treści 14-dniowego terminu do wniesienia ustalonej kary. Wskazane uchybienia skutkować musiały przyjęciem, że decyzja Zarządu Dróg Powiatowych podjęta została przedwcześnie, a to skutkować musiało jej uchyleniem i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się Zarząd Powiatu [...], który działając przez dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych złożył skargę do NSA OZ w Rzeszowie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Domagając się uchylenia decyzji Kolegium skarżący wskazał na naruszenie przez Kolegium przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. Nr 71 z 2000 r., poz. 33/. Nadto skarżący wskazał, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 77 K.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi, gdyż skarga złożona do NSA OZ w Rzeszowie nie została przez ten Sąd rozpoznana do 1 stycznia 2004 r.

Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ dalej prawo /o p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawa prawną.

Tak wyznaczony zakres kontroli sprawowanej przez Sąd pozwala stwierdzić, że skarga Zarządu Powiatu jest niezasadna i z tego powodu nie mogła być uwzględniona. Dokonując wstępnej /formalnej/ oceny skargi Sąd przyjął po uzupełnieniach dokonanych przez Zarząd Powiatu, że skarga dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych jest skargą organu Powiatu, a nie organu orzekającego w I instancji. Z tego też powodu Sąd nie odrzucił skargi stosownie do wniosku sformułowanego przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które legły u podstaw tej decyzji, a dawałyby Sądowi prawo do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tylko naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy dawałoby Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednak w rozpoznawanej sprawie Sąd takich uchybień nie dopatrzył się.

Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przez Kolegium art. 40 ust. 4 ustawy o drogach, polegającego na błędnej wykładni tego przepisu. Powołany przepis stanowi, że za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera kary pieniężne jeżeli zajęcie pasa i umieszczenie w nim urządzeń nastąpiło bez prawem wymaganego zezwolenia. Zatem właściwy organ może nałożyć karę pieniężną na określony podmiot ale pod warunkiem, że w prowadzonym postępowaniu wykaże w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Wykazanie takie wymaga jednoznacznego ustalenia pasa drogowego dla określonej kategorii drogi. To organ ma wskazać szerokość pasa drogowego i podstawę, z której ta szerokość wynika. Później musi ustalić, że podmiot zajął tak określony pas drogowy lub umieścił w nim urządzenie. Akta sprawy prowadzonej przez organ I instancji odpowiedzi na tak postawione pytanie nie zawierają. Brak jest w nich jednoznacznego przesądzenia jak przebiega pas drogowy i gdzie drewno było składowane. Sąd zauważa, że przesądzenie tych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości uniemożliwia nałożenie kary, gdyż nie można jako uprawnione uznać stanowisko, że kara pieniężna może być nakładana w sytuacji, gdy nie daje się jednoznacznie ustalić pasa drogowego. Obowiązujące prawo nie daje podstaw do generalnego rozstrzygnięcia tej kwestii, gdyż ustawa o drogach publicznych w art. 34 stanowi tylko o minimalnych odległościach granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu itp. Dlatego w każdym konkretnym przypadku na organach ciąży obowiązek udowodnienia gdzie przebiega maksymalna granica pasa drogowego. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd ustaleń takich Zarząd Dróg Powiatowych nie uczynił, przy czym należy mieć na uwadze, że granica pasa drogowego nie jest granicą własności. Określenie pasa drogowego musi wychodzić od ujęcia definicyjnego, w myśl którego to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami służącymi prowadzeniu i zabezpieczeniu ruchu. Takie rozumienie pasa drogowego w ustawie i nie pozostawia możliwości zdefiniowania /bo brak ku temu stosownej delegacji/ tego pojęcia w innych aktach a to pozwala postawić pytanie o to, co było przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji skoro organ ten nie wskazał jak rozumie i na czym opiera ustalenia dotyczące pasa drogowego.

Sąd zauważa także, że prowadzenie czynności procesowych /np. oględzin, czy rozprawy/ wymaga czynnego udziału strony, na co zwróciło uwagę Kolegium uchylając decyzję organu I instancji. Zapewnienie czynnego udziału strony to zagwarantowanie by strona ta była należycie reprezentowana jeżeli nie działa osobiście. W aktach sprawy brak dowodów /pełnomocnictw/, że osoby działające w imieniu Nadleśnictwa B. działały jako upoważnione do reprezentowania tej jednostki w postępowaniu. Brak taki skutkować musi wadliwością czynności, które w takich warunkach przeprowadzono.

Dla ustalenia i nałożenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego nie bez znaczenia jest ustalenie czasu w jakim pas był zajęty. Ta okoliczność, ze względu na uchybienia procesowe polegające na niewłaściwym reprezentowaniu Nadleśnictwa B. w podejmowanych przez organ I instancji czynnościach nie została ustalono. Brak ten jako istotny dla sprawy również musi prowadzić do przyznania racji organowi odwoławczemu, który wskazał, że uchylona zaskarżoną decyzją, decyzja Zarządu Dróg Powiatowych jest przedwczesna.

Ze wskazanych powodów Sąd mając na uwadze treść art. 151 ustawy prawo o p.s.a. orzekł jak w sentencji.