III SA/Kr 311/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-10	
Data wpływu	2018-03-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /sprawozdawca/
Hanna Knysiak-Sudyka
Maria Zawadzka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 3633/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargi	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769; Art. 8 i  11 ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.	
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 311/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lipca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r., spraw ze skarg S. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. skargi oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego D. M. – K. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 720 (siedemset dwadzieścia złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach.	
Uzasadnienie
Wyrokami z 7 czerwca 2017 r.: III SA/Kr 121/17, III SA/Kr 122/17, III SA/Kr 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2016 r. oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta z [...] 2016 r., którymi odmówiono skarżącemu S. B. przyznania zasiłków: celowego, okresowego i stałego.

Zdaniem Sądu organ uznając, że skarżący zataja dochody wyprowadził błędne wnioski z faktu istnienia dysproporcji między udokumentowaną przez skarżącego wysokością dochodu (renty) a jego sytuacją majątkową. Organ przekroczył granice uznania administracyjnego, dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i prawa materialnego (art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej) i w konsekwencji niezasadnie odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy. Sąd zaznaczył, że odmowa przyznania świadczenia nie wiąże się automatycznie ze stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny. Dysproporcja ta musi bowiem dodatkowo wskazywać, że posiadane przez osobę lub rodzinę własne zasoby pozwalają na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Ustawa podaje, że takimi zasobami są w szczególności znaczne zasoby finansowe, wartościowe przedmioty majątkowe czy nieruchomości. Takich szczególnych "zasobów" nie stwierdzono w przypadku skarżącego. Jedyne ustalenia dotyczyły nadpłaty w spłacie mediów czy posiadania dużej ilości jedzenia oraz leków. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2006 r., I OSK 830/05, że nadpłaty w Spółdzielni Mieszkaniowej, nie można uznać za posiadanie znacznych zasobów finansowych, świadczących o istnieniu dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego, uzasadniającą odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Dla zastosowania przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej nie było zatem wystarczające jedynie wskazanie na generowane przez skarżącego nadpłaty w czynszu, energii elektrycznej oraz gazu oraz posiadanie dużych ilości leków i jedzenia. Nie można było nadto uznać, że skarżący, nie ujawniając wysokości zobowiązań z tytułu mediów i kwoty nadpłat nie współpracował z pracownikami socjalnymi w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż brak współpracy w rozumieniu tego przepisu oznacza brak aktywności strony w kierunku poprawy jej sytuacji materialnej, nie zaś trudności w ustaleniu faktów przez organ. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji miał uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności w zakresie posiadanych przez skarżącego nadpłat, a następnie miał ocenić go z punktów widzenia art. 11 ust. 2 i 12 ustawy o pomocy społecznej, mając na względzie przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię tych przepisów.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Miasta trzema decyzjami z [...] 2017 r., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych zasiłków. Organ w oparciu o przeprowadzony ze skarżącym 2 listopada 2017 r. wywiad środowiskowy i skompletowaną dokumentację ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 799,29 zł netto oraz - na podstawie oświadczenia skarżącego - z pożyczek od osób prywatnych zastrzegających sobie anonimowość. Skarżący odmówił jednakże złożenia oświadczenia w zakresie wskazania wysokości kwoty pożyczki jaką otrzymał w okresie od 1-30 czerwca 2016 r. uznając, że będzie to skutkować odmową przyznania świadczenia. Łączna kwota potrąceń komorniczych i dobrowolnej wpłaty skarżącego tytułem alimentów na dzieci za czerwiec 2016 r. wyniosła 818,04 zł, tj. przewyższyła kwotę otrzymywanej renty. W piśmie z 16 listopada 2016 r. skarżący podał, że najbliższy okres rozliczeniowy występują nadpłaty z tytułu opłat za: energię elektryczną - 882,32 zł, gaz - 341,78 zł, czynsz - 1 443,43 zł. Natomiast obecnie na bieżąco, gotówką reguluje ww. opłaty (przedłożył kserokopie wpłat gotówkowych).

Organ stwierdził, że w sprawie wystąpił brak współpracy stron w zakresie wymaganym art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Brak współpracy, w szczególności odmowa złożenia oświadczenia o dochodach, stanowił samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej. Poczynienie częściowych ustaleń w zakresie dochodu uzyskiwanego przez stronę z jednego ze źródeł tego dochodu nie mogło zastąpić oświadczenia dotyczącego wszelkich dochodów uzyskiwanych przez stronę w danym okresie. Organ wyjaśnił nadto, że znajduje się w posiadaniu dokumentacji wskazującej na to, że zaciągnięte przez skarżącego pożyczki "to bardzo duże kwoty, które stanowią główne źródło dochodu" skarżącego.

Sam skarżący w ramach postępowań: [...]; [...] oraz [...] w oświadczeniu z 25 listopada 2016 r. wskazał kwotę pożyczki zaciągniętej u osób prywatnych, tj. 14 500 zł oraz 720 zł i kwota ta została wliczona przez organ do dochodu. Organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 9 stycznia 2015 r., I OSK 1541/13; z 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06; z 30 sierpnia 2006 r., I OSK 314/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 maja 2009 r., II SA/Lu 101/09. Organ zaznaczył, że skarżącemu zostało wysłane zawiadomienie o braku prawa do ww. świadczeń jednakże skarżący nie złożył dodatkowych wyjaśnień.

W odwołaniach skarżący wniósł o uchylenie wszystkich trzech decyzji i przyznanie mu wnioskowanych świadczeń. Podał, że jest osobą schorowaną (nadciśnienie, cukrzyca, miażdżyca) oraz ma problemy z pamięcią. Podczas wywiadu udostępnił pracownikowi organu I instancji kserokopie posiadanych dokumentów oraz złożył oświadczenie zgodnie z posiadaną przez niego wiedzą. Skarżący oświadczył, że nieprawdą jest, że na bieżąco reguluje opłaty za mieszkanie i prąd gdyż posiadał nadpłaty z lat ubiegłych. Na potwierdzenie powyższego przedłożył wezwanie do zapłaty zaległości za gaz. Podał, że pozbawienie go zasiłków powoduje, że nie ma za co wykupić leków niezbędnych dla ratowania zdrowia. W ocenie skarżącego spełniał on kryterium dochodowe, bowiem jego dochód po odliczeniu alimentów wynosił 332 zł, o czym świadczy choćby zakwalifikowanie go do przyznania żywności.

Decyzjami z 29 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium podało, że uzyskanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w tym z wnioskowanych zasiłków co do zasady wymaga spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie § 1 pkt 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 29 lipca 2015 r. poz. 1058) wskazuje, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Przy czym odmowa złożenia przez wnioskującego oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Skarżący - zobowiązany w trakcie przeprowadzania wywiadu - odmówił złożenia oświadczenia o wysokości otrzymanych pożyczek. Powyższa okoliczność, zdaniem Kolegium uniemożliwiła prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny i zestawienie jego rzeczywistej wysokości z wymaganym kryterium dochodowym. Przy tym nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania niezbędnych środków utrzymania, zatem - z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej pożyczka, podobnie jak i kredyt jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu) i podlega wliczeniu do dochodu.

W skargach skarżący domagał się uchylenia ww. decyzji Kolegium. Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji podano, że na bieżącą reguluje on opłaty, podczas gdy już na dzień 30 września 2017 r. miał niedopłatę za czynsz w kwocie 336,95 zł. Skarżący podniósł, że nie miał wystarczająco czasu aby przeczytać wypełnionym przez siebie formularz, a pracownica organu pośpieszała go by podpisał formularz. Kłamstwem, w ocenie skarżącego, było również to, że odmówił złożenia oświadczenia co do zaciągniętej kwoty pożyczki. Skarżący podniósł, że przedkładał dokumenty od psychologa i psychiatry, że znajduje się w ciężkim stanie psychosomatycznym. Podał, że ma problemy z pamięcią i stan jego zdrowia nie pozwala na przeglądanie akt; jest po przebytej operacji na sercu, ma miażdżycę i szereg innych schorzeń. Wymagane dokumenty wysłał do organu I instancji tuż po złożeniu odwołań od decyzji. Skarżący wskazał również, że z jedną z pracownic, która przyniosła mu do wypełnienia formularz, znajduje się od dłuższego czasu "w ciężkim konflikcie", który związany był ze sprawą III K 547/01 prowadzoną przez Sąd Rejonowy. Skarżący dołączył do skargi opinię psychiatry, zaświadczenie wystawione przez lekarza sądowego oraz wydruk Listy Księgowań ze Wspólnoty Mieszkaniowej za okres od 1 stycznia do 30 września 2017 r.

W odpowiedzi, Kolegium wniosło o oddalenie skarg podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Ustanowiona w sprawie pełnomocniczka z urzędu podtrzymała zarzuty skarg domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 14 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak gruntownego zbadania i zweryfikowania oraz należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak zanalizowania sytuacji skarżącego w szerszym kontekście przez pryzmat odzyskania zdolności zarobkowych. Następnie pełnomocniczka zarzuciła naruszenie art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaliczenie pożyczek do dochodów skarżącego oraz naruszenie ww. art. 14 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie współpracuje z organem i nie przedstawia dowodów.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt: III SA/Kr 311/18 (w przedmiocie zasiłku celowego), III SA/Kr 312/18 (zasiłek okresowy) i III SA/Kr SA/Kr 313/18 (zasiłek stały) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 311/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że udzielone skarżącemu pożyczki powinny wpływać na poziom dochodów, od którego uzależnione było otrzymanie konkretnych typów zasiłków. Odmowa udzielenia szczegółowych informacji z jakich pożyczek skarżący korzystał została słusznie potraktowana jako odmowa współdziałania z organem, a co za tym idzie, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanych zasiłków.

Sąd zdaje sobie sprawę, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie zalicza wprost pożyczek lub kredytów do dochodów. Niemniej jednak, w orzecznictwie, właściwie w sposób jednolity, zwraca się uwagę na konstrukcję art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wymienione enumeratywnie w tym przepisie kwoty. Również art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie podlegają wliczaniu do dochodu. W żadnym z tych przepisów nie wymieniono pożyczek lub kredytów.

Sądy administracyjne zwracają uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do ustawy podatkowej (tak jak to robi np. ustawodawca w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), co w efekcie wpływa na różnice w interpretacji określenia "dochód". W przepisach podatkowych udzielenie pożyczki i jej spłata jest neutralna podatkowo (pożyczka nie jest przychodem, a jej splata nie jest kosztem uzyskania przychodu – art. 14 ust. 3 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Natomiast w ustawie o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych środków pieniężnych mający charakter przysporzenia majątkowego, a zatem w konsekwencji w sposób rzeczywisty zwiększających stan majątkowy i to bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania. Jak zauważają sądy administracyjne: skoro pomoc społeczna ma na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego w dacie ubiegania się o pomoc społeczną, to nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków. Z tej przyczyny pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej powinien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1631/14; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 1541/13; z 8 grudnia 2006, I OSK 700/06).

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela powyższe poglądy i uznaje za swoje. Z tych też przyczyn Sąd uznał argumentację pełnomocniczki skarżącego (odwołującą się do cywilistycznego rozumienia umowy pożyczki) za niezasadną. To właśnie z systemu opieki społecznej wynika konieczność uwzględniania w aktualnym "dochodzie" wszelkich faktycznych, finansowych przysporzeń niezależnie od faktu, że część z nich (tak jak to jest w przypadku pożyczek czy kredytów) będzie stanowić późniejsze obciążenie z tytułu zaciągniętych zobowiązań.

Sądowi znana jest również część poglądów sądów administracyjnych opowiadających za niewliczaniem kredytów do dochodów w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Dotyczy to jednak kredytów hipotecznych, które z istoty swojej od razu są wydatkowane na zakup nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz1195/17 i powołane tam orzeczenia). W takiej sytuacji akceptowalne jest niewliczanie kredytów do dochodu, a to dlatego, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku: "(...) dochód kształtujący sytuację w sferze pomocy społecznej powinien mieć charakter dochodu konsumpcyjnego tj. ze swej natury przeznaczonego na zaspokojenie potrzeb bytowych lub mogących służyć temu celowi".

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie ukrywał, że udzielane mu pożyczki przeznacza na cele bytowe – słusznie więc organy uznały za konieczne zaliczanie tego typu środków do dochodu.

Konsekwencją odmowy udzielenia przez skarżącego informacji na temat wielkości przekazanych mu pożyczek było przyjęcie, że skarżący odmówił współpracy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem brak współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Brzmienie przepisu powoduje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., I OSK1180/16).

Z tych też powodów Sąd uznał, że niezasadne były pozostałe zarzuty pełnomocniczki skarżącego. Organy nie miały obowiązku hipotetycznego rozważania możliwości zarobkowych skarżącego skoro jego stan (liczne schorzenia) raczej nie budził wątpliwości – istotne było, czy pomimo braku możliwości zarobkowych, skarżący dysponował innymi źródłami dochodu (jakimi i w jakiej wysokości) pozwalającymi mu na zaspokajanie jego potrzeb bytowych. Skarżący nie ukrywał, że korzysta z udzielonych mu pożyczek – konsekwentnie jednak odmawiał informacji na ten temat.

Z tych też powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd połączył sprawy wszystkich trzech skarg na zasadzie art. 111 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie skargi ze względu na osobę skarżącego oraz stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie wszystkich postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z §21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. poz. 1715 z późn. zm.) zasądzając na rzecz działającej z urzędu pełnomocniczki-radcy prawnej- koszty pomocy prawnej 720 zł (3x240) powiększone o należny podatek VAT.