II SA/Rz 415/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-07-09	
Data wpływu	2018-04-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Maciej Kobak /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 111 § 1 i § 1a, art. 127; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. W. i J. W. solidarnie kwotę 1117 zł /słownie: tysiąc sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżących T. W. i J. W. solidarnie kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. i J.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. [...] S.A. z/s w [...] zwróciła się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa wyjść linowych 15kV z rozdzielni 15Kv stacji 110/15kV [...] do linii [...] – [...]" na wymienionych w tym wniosku działkach położonych w [...], gm. [...]. W piśmie z dnia 8 września 2017 r. inwestor ograniczył swój wniosek do działek nr ew. 445/7, 458/3, 455, 503/1, 499, 500, 457, 498, 559, 720, 721/6, 966/2, 967/5, 967/4, 1008, 1005, 1006, 1007/2, 1007/1, z uwagi na objęcie pozostałych działek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]znak: [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odwołania od powyższej decyzji odrębnymi pismami procesowymi wnieśli L.G., T.W., J.W. oraz M.M.

L.G., T.W. oraz J.W. w swoich odwołaniach podnieśli m.in., że uniemożliwiono im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym w trakcie postępowania i przed wydaniem decyzji. Zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na uznaniu, że decyzja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem odwołujących błędnie również uznano planowaną inwestycję jako inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdzie wnioskodawca posiada w odległości 50 m od nieruchomości stron linię napowietrzną umożliwiającą jej wykorzystanie w zakresie objętym wnioskiem. Ponadto decyzja nie zawiera danych uzasadniających stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z polityką przestrzenną określona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], a także nie określono w niej wymogów i zagrożeń, co do zabudowy planowanej inwestycji w obszarze ryzyka powodziowego oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego.

M.M. podniosła natomiast, że nie zgadza się z wydaną decyzją, nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.M.

Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., o nr [...] Kolegium, po rozpoznaniu odwołania L.G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., dokonano wszelkich wymaganych ustawą uzgodnień. Wyjaśnił, że decyzja mająca za przedmiot ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego sama w sobie nie narusza prawa własności, zaś jeśli wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną. Zdaniem SKO nie ulega również wątpliwości, że budowa sieci kablowej ziemnej nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ podkreślił, że projektowana inwestycja nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wskazał, działalność rolnicza może być prowadzona bez przeszkód także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej, do jakich należy ziemna linia elektroenergetyczna średniego napięcia 15kV, która nie uniemożliwia, ani też nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu.

Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji, organ wyjaśnił, że może on odnieść skutej jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak podał, sam fakt naruszenia art. 10 k.p.a. nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również, że zgłaszane w toku postępowania zastrzeżenia podlegały badaniu przez organ i zostały przez niego, jak i przez inwestora merytorycznie ocenione. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do zaliczenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wobec tego nie wymaga przeprowadzenia takiej oceny i tym samym uzyskania opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], SKO w [...], działając na podstawie, art. 111 k.p.a. uzupełniło swą decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. poprzez wskazanie, że zapadła ona w wyniku odwołania wniesionego przez L.G., J.W. oraz T.W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wydanej w sprawie decyzji nie wskazano imiennie T. i J.W., jednak ich odwołania zostały w całości rozpoznane, tym bardziej, że we wszystkich odwołaniach powołano te same fakty i zarzuty.

Na opisaną decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli osobno L.G. oraz w jednym piśmie procesowym T. i J.W.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 263/18 tut. Sąd odrzucił skargę L.G., jako złożoną przedwcześnie, przed doręczeniem jej w/w postanowienia o uzupełnieniu kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia.

Natomiast T. i J.W. złożyli ponadto skargę na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], o uzupełnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga na to postanowienie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 416/18 i odrzucona jako niedopuszczalna z uwagi na niemożność odrębnego zaskarżenia przedmiotowego postanowienia.

W skardze na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. T. i J.W. wnieśli o uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r., jak również o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli, że postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. o uzupełnieniu własnej decyzji rażąco narusza przepisy, tj. art. 111 § 1a w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. poprzez wydanie go po upływie ustawowego terminu do wydania takiego postanowienia oraz uzupełnia tą decyzję w niedopuszczalnym zakresie, tj. przez wskazanie, że dotyczy ona także odrębnego odwołania skarżącej. Zdaniem skarżących SKO w ogóle nie rozpoznało złożonych przez niech odwołań, lecz poprzez uzupełnienie decyzji w innej sprawie, tj. odwołania L.G. zmierzał do rozciągnięcia skutków prawnych wydanej uprzednio decyzji z pominięciem jakiejkolwiek procedury rozpoznawczej w sprawie odwołań skarżących. Jak wskazali, ich odwołania dotyczyły zupełnie innego odcinka planowanej budowy linii kablowej, na innych nieruchomościach, w zupełnie innej konfiguracji przestrzennej.

W stosunku do zaskarżonej decyzji skarżący wymienili zarzuty tożsame z tymi wyrażonymi uprzednio w odwołaniach, a ponadto zarzucili brak postanowienia organu I instancji w zakresie stwierdzenia, że planowana inwestycja nie wymaga opracowania oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazali, że ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji narusza prawo własności. Skarżący podnieśli, że w trakcie postępowania nie mieli wglądu do materiału zgromadzonego w sprawie, zaś organ nie przeprowadził żadnych konsultacji z zainteresowanymi stronami co do przebiegu tranzytowej linii energetycznej. Wskazali, że linia ta ma zasilać wyłącznie firmy znajdujące się na terenie [...], nie zaś zabezpieczać dostawy energii elektrycznej mieszkańcom gminy. Zdaniem skarżących jest to przedsięwzięcie wyłącznie komercyjne, niezwiązane z celem publicznym w interesie mieszkańców gminy. Skarżący nie zgadzają się na zajęcie ich nieruchomości pod planowaną inwestycję z powodu jej oddziaływania w postaci pola elektrycznego i elektromagnetycznego. W ich ocenie nie ma przeszkód, aby planowana inwestycja przebiegała bądź to po istniejącej napowietrznej linii energetycznej w odległości 20-30 m od nieruchomości skarżących bądź też w nowo wybudowanym chodniku lub obrzeżach drogi publicznej ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została przez WSA uwzględniona w części, bowiem okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi strony skarżące uczyniły decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymaga w tym miejscu wyraźnego podkreślenia, że akt ten został przez SKO uzupełniony w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1 i § 1a K.p.a. Dokonane uzupełnienie polegało na dopisaniu w treści decyzji imion i nazwisk Stron skarżących jako tych stron, których odwołania zostały przez Kolegium rozpoznane. Decyzja SKO w swej pierwotnej treści wskazywała, że została wydana na skutek rozpoznania odwołania L.G. Odwołania stron skarżących zostały ewidentnie pominięte przez Organ, chociaż zostały złożone w terminie i nie zawierały uchybień natury formalnej.

W orzecznictwie konsekwentnie uznaje się, że postanowienie organu administracji w przedmiocie uzupełnienia decyzji, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie to dotyczy. Dlatego też wady postanowienia uzupełniającego będą obciążać akt kończący postępowanie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów oraz służącej im argumentacji, należało w pierwszej kolejności podkreślić, że art. 111 § 1 K.p.a. wyraźnie zawęża dopuszczalność uzupełnienia decyzji administracyjnej wyłącznie do jej rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach prawnych. Poza tymi elementami uzupełnienie decyzji jest zdecydowanie wykluczone. Dlatego w opisanym trybie nie będzie możliwe uzupełnienie m.in. uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, ustawodawca nie pozwala na uzupełnienie decyzji organu odwoławczego poprzez dopisanie w jej treści tych stron, które złożyły odwołanie dotychczas nierozpoznane. Uzupełnienie decyzji o ten element jest w świetle art. 111 K.p.a. niedopuszczalne gdyż może prowadzić do obejścia naczelnej zasady procesu administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności tego postępowania. Te same warunki uzupełnienia decyzji dotyczą sytuacji gdy uzupełnienie następuje w trybie art. 111 § 1a K.p.a. czyli z wyłącznej inicjatywy organu.

W niniejszej sprawie SKO w sposób oczywisty naruszyło art. 111 § 1 i 1a K.p.a. uzupełniając swą decyzję o dane osobowe stron skarżących. Strony skarżące w sposób prawidłowy wniosły odwołanie, jednakże ich środki odwoławcze zostały, przez Kolegium zupełnie pominięte. Fakt tego pominięcia ujawniła strona postepowania L.G., o czym świadczy treść notatki urzędowej pracownika SKO sporządzonej w dniu 9 lutego 2018 r. Ten ewidentny błąd natury formalnej i merytorycznej, Organ próbował naprawić stosując przepisy K.p.a. o uzupełnieniu decyzji administracyjnej, które na taką praktykę nie pozwalają.

Słuszność mają strony skarżące podnosząc naruszenie wszystkich z warunków K.p.a. dozwalających na uzupełnienie decyzji. Otóż nastąpiło nie tylko oczywiste naruszenie normy przewidującej uzupełnienie treści rozstrzygnięcia ale także terminu uzupełnienia. W myśl art. 111 § 1 i 1a K.p.a., uzupełnienie decyzji może nastąpić wyłącznie w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Tymczasem SKO wydało postanowienie o uzupełnieniu po upływie podanego w art. 111 § 1 K.p.a. terminu bo dopiero w dniu 9 lutego 2018 r., kiedy ostatnie z doręczeń decyzji nastąpiło w dniu 18 stycznia 2018 r., natomiast obwieszczenie - 29 grudnia 2017 r.

Wady postanowienia uzupełniającego istotnie obciążają decyzję SKO, która także jest poważnie wadliwa, skoro jej mocą Kolegium rozpoznało wyłącznie jedno z prawidłowo złożonych odwołań tj. odwołanie L.G. Decyzja SKO narusza więc zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem pomija zarzuty odwołań złożonych odrębnie przez T.W. oraz J.W. Nastąpiło zatem naruszenie art. 15 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., w sposób który miał wpływ na końcowy wynik postępowania, który niestety nie uwzględnia prawidłowo złożonych środków zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew temu co twierdzi w odpowiedzi na skargę Kolegium, jego decyzja nie odnosi się choćby słowem o fakcie kwestionowania decyzji Wójta Gminy [...] przez T.W. i J.W.

Wadliwości postanowienia jak również decyzji SKO, przesądziły o konieczności uwzględnienia skarg T.W. oraz J.W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Otóż uchybienia art. 15, art. 111 § 1 i 1a, art. 127 § 1 K.p.a., mogły mieć wpływ na wynik postępowania, skoro nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołań złożonych przez w/w strony. Ponieważ SKO nie rozpoznało w całości sprawy w postępowaniu odwoławczym, to rozważanie przez Sąd pozostałych zarzutów skarg, dotyczących przede wszystkim naruszeń przepisów prawa materialnego, byłoby na tym etapie zdecydowanie przedwczesne. Konsekwencją uznania skargi za zasadną będzie konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez SKO przy uwzględnieniu stanowiska Sądu, co powinno polegać na zgodnym ze standardami K.p.a. rozpoznaniu odwołań stron skarżących.

Wyżej przedstawione względy skutkowały koniecznością skasowania zaskarżonej decyzji SKO wraz z wadliwym postanowieniem o uzupełnieniu tego aktu, na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2, 209 p.p.s.a. Natomiast zarządzenie Sądu o zwrocie części wpisu, jako nienależnego w świetle przepisów o wysokości wpisów sądowych, znajduje oparcie w art. 225 p.p.s.a.