Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 384/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 marca 2021 r. nr WIGK-II.7221.1.2019.MD w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2021 r., III SA/Gd 384/21, oddalił skargę A. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 8 marca 2021 r. nr WIGK-II.7221.1.2019.MD uchylającą w całości decyzję Starosty Kościerskiego z 30 listopada 2020 r. znak: GGN.6621.2513.2020 (pkt 1.) i odmawiającą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie J., w jednostce ewidencyjnej K., polegającej na wprowadzeniu w obszarze nieruchomości składającej się z działek ewid. nr [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z wpisem właściciela: Skarb Państwa Nadleśnictwo K., danych o działkach nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 7,5845 ha, dla których Sąd Rejonowy w Kościerzynie prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której widnieje wpis prawa własności na rzecz A. S. (pkt 2.).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i przeprowadzenie dowodów uzupełaniających z następujących dokumentów: mapy ewidencyjnej z 1998 r. wraz z opisem; dokumentu z akt księgi wieczystej; zawiadomienia Sądu Rejonowego w Kościerzynie Wydział Ksiąg Wieczystych z 29 maja 1998 r. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 2 ust. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: p.g.i.k.) przez ich błędną wykładnię i odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w powyższych przepisach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a-d w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a), b), d) i e) p.g.i.k. przez ich błędną wykładnię i odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w powyższych przepisach;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 45 ust. 1 w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię i odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w powyższych przepisach;

II. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy obu instancji, jak i Sąd straciły z pola widzenia fakt, że w niniejszej sprawie skarżący nie żąda ukształtowania jakiegokolwiek nowego stanu prawnego, a jedynie doprowadzenia zapisów w ewidencji do stanu zgodnego z zapisami w księgach wieczystych, które to zapisy są prawidłowe i odzwierciedlają rzeczywisty stan prawny. W kontekście powyższego, nieporozumieniem jest wskazanie Sądu, że właściwym postępowaniem jest postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystym z rzeczywistym stanem prawnym. W sprawie nie mamy bowiem do czynienia ze sporem cywilistycznym, czy sporem odnośnie prawa własności, granic, czy powierzchni. Nie jest też prawdą twierdzenie, że w sprawie dla tego samego obszaru założone są dwie księgi wieczyste, w których ujawnione jest prawo własności na rzecz różnych podmiotów. Nieruchomość, której właścicielem jest skarżący, składająca się z dawnych parcel [...], [...], [...] o obszarze 7,5845 ha, opisana jest w księdze wieczystej o nr. [...], zaś dawna parcela nr [...] o obszarze 35,3165 ha jest obecnie częścią nieruchomości opisanej w księdze wieczystej o nr. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. Dwie różne księgi wieczyste obejmują więc dwa różne obszary i dwóch różnych właścicieli. Powyższe wynika wprost z zapisów przedmiotowych ksiąg wieczystych, na co wielokrotnie wskazywano w toku sprawy. Całkowicie niezrozumiałe jest tym samym twierdzenie, że skarżący domaga się przesądzenia przez organ, komu przysługuje własność nieruchomości. Kwestia własności wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości z ksiąg wieczystych, zarówno w kontekście prawa własności skarżącego, jak i Skarbu Państwa. Z ksiąg wieczystych wynika także obszar obu nieruchomości. W konsekwencji powyższego, skarżący nie dochodzi, ani nie udowadnia w niniejszym postępowaniu swoich praw (jak wskazuje Sąd) lecz żąda, aby uprawniony do tego organ zaktualizował zapisy w ewidencji tak, aby były one aktualne i zgodne z rzeczywistością. Co ważne, skarżący przedstawił w tym celu wszelkie istniejące dokumenty źródłowe. Skarżący przedstawił nie tylko akt notarialny nabycia nieruchomości, ale i dokumenty wcześniejsze, potwierdzając dokonania aktualizacji danych i ilustrujące losy nieruchomości od czasu jej wyodrębnienia. Skarżący przedłożył umowę darowizny z 22 stycznia 1962 r., na mocy której część nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Kw. [...], składająca się z parceli [...] ,[...] i [...] o łącznej powierzchni 7,5845 ha, została przekazana F. i J. małżeństwu W. Darowana część została odłączona od księgi wieczystej Kw. [...] i założono dla niej nową księgę wieczystą Kw. [...], obecnie Kw [...]. Pozostała część nieruchomości, stanowiąca parcelę nr [...] o powierzchni 35,3165 ha została na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 stycznia 1962 r. przekazana przez małżeństwo W. Skarbowi Państwa, w zamian za otrzymanie innej nieruchomości. Decyzja uprawomocniła się w dniu 16 października 1972 r. Wszystkie powyższe dokumenty zostały przez skarżącego złożone w toku sprawy. Brak jest w ocenie skarżącego innej dokumentacji, albowiem przedmiotowa nieruchomość od chwili jej wyodrębnienia w 1962 r. nie była przedmiotem jakichkolwiek działań zmieniających jej kształt, wielkość i granice. Zwrócić dodatkowo należy uwagę na dokumenty uzyskane przez skarżącego z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kościerzynie już po wydaniu zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego, dokumenty te potwierdzają zasadność wprowadzenia zmian w ewidencji i pokazują, że grunt objęty obecnie księgą wieczystą o numerze [...] stanowi odrębną nieruchomość i winien zostać odzwierciedlony w ewidencji gruntów i budynków. Co istotne, na mapie ewidencyjnej z 1998 r. widać, że został na niej wyodrębniony obszar, którego obecnym właścicielem jest skarżący. Jak ilustruje mapa, grunt, który w ewidencji widnieje jako jeden obszar, na mapie podzielony jest na dwie różne nieruchomości, objęte różnymi księgami wieczystymi. Na dokumencie widzimy księgę Kw. [...], a więc obecną nieruchomość skarżącego, jak i Kw. [...], czyli ówczesną nieruchomość małżonków W., przekazaną następnie Skarbowi Państwa. Zasadności wniosku skarżącego w żaden sposób nie zmienia fakt, że przedmiotowa niezgodność w ewidencji istniała w dacie nabycia nieruchomości przez skarżącego. Skarżący nigdy nie sankcjonował takiego stanu rzeczy, jak wynika z akt sprawy, od wielu lat konsekwentnie stara się doprowadzić do zgodności zapisów w ewidencji. Wbrew więc twierdzeniom organów oraz Sądu, istnieją stosowne dokumenty źródłowe, potwierdzające zasadność dokonania zmian w ewidencji i dokumenty te zostały przez skarżącego złożone. Dokumenty nie obejmują wyłącznie aktu notarialnego, na podstawie którego prawo własności skarżącego zostało wpisane do księgi wieczystej, ale i dokumenty wcześniejsze, dokumentujące stan prawny nieruchomości od lat 60-tych XX w. Z dokumentów tych wynika nie tylko słuszność żądania skarżącego, ale i podnoszony powyżej fakt braku istnienia w sprawie sporu cywilistycznego, dotyczącego prawa własności granic lub obszaru gruntów, lecz wyłącznie potrzeba doprowadzenia do zgodności zapisów z rzeczywistym stanem prawnym. Pomimo przedłożenia stosownych dokumentów przez skarżącego, Sąd dopatruje się w sprawie sporu cywilistycznego nie dostrzegając, że żadnego sporu nie ma, a żądanie skarżącego ma charakter wtórny, sprowadzający się do doprowadzenia zapisów ewidencji do stanu zgodności z dokumentami źródłowymi, zapisami ksiąg wieczystych oraz odzwierciedlającego rzeczywisty stan prawny. Twierdzenia organów oraz Sądu prowadzą do przekonania, że materiał dowodowy sprawy, w szczególności dokumenty źródłowe przedłożone przez skarżącego nie zostały właściwie przenalizowane. Co znamienne, Sąd w uzasadnieniu wyroku koncentruje się na charakterze prawnym ewidencji gruntów i budynków, natomiast nie odnosi się i nie ocenia dokumentów zaoferowanych przez skarżącego, które jego zdaniem potwierdzają zasadność wniosku oraz jego wtórny charakter. Sąd nie dostrzega, że żądanie skarżącego wpisuje się w kompetencje organów prowadzących ewidencję. Sąd nie dokonał właściwej analizy ksiąg wieczystych pisząc, że dla tego samego obszaru prowadzone są dwie różne księgi, co jest jawnie sprzeczne ze stanem faktycznym i zapisami obu ksiąg. Sąd przywołuje sporny stan prawny nieruchomości choć nie wskazuje, czego ów spór miałby dotyczyć i kto miałby być jego stroną. Rozważania Sądu są lakoniczne i bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, ocena materiału dowodowego w sprawie dokonana została pobieżnie. Sąd nie dostrzegł, że w sprawie nie wypełniono zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., III SA/Gd 749/19. W przywołanym wyroku Sąd wprost nakazał zbadanie "istniejącej w tym zakresie dokumentacji zasobu, a także przedłożonych przez strony postępowania dokumentów (...)". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powyższa kwestia nadal nie została wyjaśniona, a dokumenty nie zostały należycie zbadane. Za wyjaśnienie nie może być bowiem uznane wyłącznie odwołanie się do sporu cywilistycznego, który w rzeczywistości nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych przez pełnomocnika wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 2432 k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów, stały się one materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Dowody te nie mogły jednak odnieść zamierzonego przez stronę skutku, a to ze względu na poniżej przedstawione stanowisko.

Nie mógł również odnieść skutku zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nie wykonania zaleceń wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., III SA/Gd 749/19, a to ze względu na brak wskazania naruszonego przepisu p.p.s.a.

Przechodząc do postawionych w skardze zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one uzasadnione. Punktem wyjścia jest nie zakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenie, że w ewidencji gruntów aktualnie nie są ujawnione działki o numerach [...], [...] i [...]. Natomiast stanowisko skarżącego pomija zasadniczą dla sprawy kwestię relacji między przepisami regulującymi wpisy w ewidencji i gruntów i przepisami regulującymi wpisy w księgach wieczystych, na co zwracał uwagę organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zarówno ewidencja gruntów, jak i księga wieczysta, obejmują swoją treścią dane o nieruchomościach, jak i dane o ich właścicielach. Zgodnie z art. 20 p.g.i.k., ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych, w skład której wchodzą grunty (ust. 1 pkt 1), w ewidencji wykazuje się też właścicieli (ust. 2 pkt 1), osoba właściciela nie jest jednak informacją dotyczącą gruntów. Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Z regulacją tą koreluje przepis art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 146, dalej: k.w.h.), zgodnie z którym w księdze wieczystej dział pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości i wpisy praw związanych z jej w własnością. Zgodnie z art. 26 ust. 1 k.w.h., podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości. Natomiast art. 27 ust. 1 k.w.h. stanowi, że w razie niezgodności danych ewidencji gruntów z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych ewidencji gruntów. Regulacja ta oznacza, że dane dotyczące nieruchomości – ich położenia, granic, powierzchni, nie mogą być ujawniane w ewidencji na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej. Relacja jest odwrotna – to ewidencja stanowi kryterium poprawności oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej i podstawę wpisów danych dotyczących gruntu do księgi wieczystej. Natomiast prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie m. in. wpisów w księgach wieczystych (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków), regulacja ta koreluje z domniemaniami z art. 3 k.w.h., że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje.

Relacja między tymi dwoma systemami rejestrów – ewidencją gruntów i księgami wieczystymi jest taka, że wpisy dotyczące prawa własności do określonego gruntu ujawnione w księdze wieczystej, mogą stanowić podstawę do wpisania prawa własności w ewidencji, natomiast podstawą wpisów dotyczących gruntów księgi wieczyste być nie mogą. Skarżący dysponuje wpisem na swoją rzecz w księdze wieczystej, która jednak dotyczy gruntów oznaczonych w sposób, jaki nie znajduje potwierdzenia w ewidencji. Nie ma w ewidencji działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] ujawnionych w księdze wieczystej nr [...]. Jest to zasadniczy problem, który powoduje, że prawo własności ujawnione w tej księdze wieczystej nie może zostać ujawnione w ewidencji, albowiem tak oznaczone działki nie figurują aktualnie w ewidencji, wpisy ich dotyczące mają charakter archiwalny. Jednocześnie, co oczywiste, dane dotyczące gruntu ujawnione w księdze wieczystej, nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji wpisów w ewidencji. Zasadnie w tej sytuacji organ administracji podał, że dla dokonania zmiany w ewidencji i ujawnienia w niej działek odpowiadających byłym działkom [...], [...], [...] konieczne jest sporządzenie dokumentacji geodezyjnej i jej przyjęcie do zasobu państwowego, która byłaby podstawą do wyodrębnienia nieruchomości, do której skarżący rości sobie prawo, ujawnione w księdze wieczystej. Nie jest zatem pozbawione racji stanowisko organów i Sądu I instancji, że spór w sprawie dotyczy sporu o własność, skarżący wszak chce, aby określony grunt został ponownie wydzielony z otaczających go gruntów, aby oznaczone były jego granice i powierzchnia. Aktualnie takiego wydzielenia nie ma, grunt ten wchodzi w skład działek [...] i [...]. Jak do tego doszło, zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ze wskazaniem na przeprowadzone czynności i sporządzone dokumenty. Zasadne jest stanowisko, że skutków tych zmian nie można obalić materiałami wcześniejszymi, pochodzącymi sprzed dokonanych zmian, z tego też względu nie miały dla sprawy znaczenia dowody dołączone do skargi kasacyjnej.

Z podanych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a-d w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a, b, d, e) p.g.k. W postępowaniu nie potwierdzono, aby kolejne wpisy dotyczące pierwotnych działek [...], [...], [...] były błędne (to znaczy były dokonane bez umocowania w dokumentach lub niezgodnie z zawartymi w nich danymi), nie wykazano tego w żaden sposób, konieczność przywrócenia oznaczenia dla działek [...], [...], [...] nie wynika ani z przepisów prawa, ani z dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1-3 p.g.k., ani z materiałów zasobu. Natomiast dane ujawnione w księdze wieczystej dotyczące nieruchomości nie mogą być taką podstawą, zatem obowiązek dokonania aktualizacji we wnioskowanym zakresie nie wynika ani z przepisów prawa, ani z księgi wieczystej, ani z ostatecznej decyzji, ani z aktu notarialnego. W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów wykonawczych – § 12 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Skoro nie zaistniały przesłanki ustawowe do dokonania aktualizacji operatu, to nie mogło dojść do naruszenia przepisów wykonawczych. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie znajduje potwierdzenia.

Nie podlegają uwzględnieniu także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak powyżej wskazano, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, nie miały podstaw do weryfikowania wpisów w ewidencji dotyczących gruntu w oparciu o dokumenty archiwalne, to jest pochodzące z okresu poprzedzającego dokonane w ewidencji zmiany w zakresie informacji o gruntach, jak też w oparciu o dane ujawnione w księdze wieczystej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.