III SA 2275/03 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-10-11	
Data wpływu	2003-09-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grażyna Nasierowska /przewodniczący/
Hanna Kamińska
Małgorzata Jarecka /sprawozdawca/	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Jarecka ( spr. ), sędzia WSA Hanna Kamińska, Protokolant Teresa Iwaćkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2004 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny budżetowej. oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżonym orzeczeniem Nr akt [...] z dnia [...] marca 2003r. Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów (zwana dalej Główną Komisją Orzekającą ) po rozpoznaniu odwołania Obwinionego E. C. uchyliła zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w całości i uznała go winnym nieumyślnego udzielenia w dniach [...] maja i [...] czerwca 2000 r. zamówienia publicznego o wartości [...] zł na zorganizowanie wycieczki na B. firmie A. S.A. z siedzibą w W. bez stosowania przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych ( Dz.U. z 1998r. Nr 119, poz. 773 z późn. zm.), czym naruszył zasadę określoną w art. 3 ust. 1 i art. 12 a ustawy o zamówieniach publicznych , a więc popełnił czyn określony w art. 138 ust. 1 pkt 12 a ustawy z dnia 26 listopada o finansach publicznych.

Postępowanie w sprawie Obwinionego toczyło się od [...] kwietnia 2001r., kiedy to zapadło postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych wobec skarżącego, a następnie skierowano wniosek o jego ukaranie za umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych stawiając zarzuty :

1. udzielenia w dniach [...] maja [...] czerwca 2000 r. zamówień publicznych o łącznej wartości [...] zł firmie A. S.A. w W. na zorganizowanie wycieczek na B. dla pracowników Urzędu, którym kierował, naruszając zasadę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych i popełnił czyn będący naruszeniem dyscypliny finansów publicznych z art. 138 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych,

2. wypłacenia [...] pracownikom nagród bez związku z pracą - przy przyjęciu jako kryterium otrzymania nagrody przez pracownika- zgłoszenia uczestnictwa w organizowanej wycieczce, czym naruszył art. 85 ustawy o służbie cywilnej oraz zarzut wypłacenia pracownikom z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, czym naruszył przepisy art. 85 ustawy o służbie cywilnej,

3. dofinansowania wycieczki na B. do kwoty [...]% kosztów wycieczki oraz w wysokości przeciętnie [...] zł , podczas gdy zgodnie z regulaminem dofinansowanie takie nie mogło w 2000 r. przekroczyć 40% kosztów i kwoty 500 zł , czym naruszył §5 regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i tym samym popełnił czyn będący naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określony w art. 138 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W dniu [...] lipca 2001 r. Komisja Orzekająca w Sprawie Finansów Publicznych uznała obwinionego winnym popełnienia czynu opisanego w punkcie I-ym i skazała go na karę nagany natomiast uniewinniła od popełnienia czynów opisanych w wyżej w punktach 2 i 3.

Na skutek odwołania obwinionego Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dopatrując się szeregu uchybień proceduralnych oraz nieuwzględnienia istotnych okoliczności dla wymiaru kary orzeczeniem z dnia [...] lutego 2002 r. uchyliła zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania.

Dnia [...] czerwca 2002 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja Orzekająca w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów uznała E. C. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzyła karę upomnienia oraz obciążyła Obwinionego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu Komisji stwierdzono, że Urząd Statystyczny w K. zapłacił firmie "A." S.A. [...] zł za usługę określoną jako " Wyjazd pracowników na trasę pielgrzymkową śladami chrześcijaństwa w roku wielkiego jubileuszu.." Kwota ta została zapłacona na podstawie dwóch faktur wystawionych przez "A." S.A. , na których jako odbiorca usługi widniał Urząd Statystyczny w K.. Obie faktury były podpisane i akceptowane do wypłaty przez Obwinionego, jako dyrektora tego Urzędu. Wbrew wyjaśnieniom Obwinionego, iż nie ponosi odpowiedzialności za udzielenie zamówienia Komisja uznała, iż podpisując faktury podjął on decyzję o wydatkowaniu środków publicznych z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, które to środki wprost z rachunku tego Funduszu zostały przekazane na rachunek wystawcy.

Obwiniony ponownie odwołał się od orzeczenia Komisji podniósł, że nie udzielił nigdy zamówienia na zorganizowanie wycieczki do Ziemi Świętej, albowiem wyjazd ten nie miał charakteru służbowego, akceptował taką formę, by uniknąć dawanie pracownikom bezpośrednio do ręki kwot pieniężnych na dofinansowanie wyjazdu. Zarzucił, że rozstrzygnięcie jest niesłuszne i niesprawiedliwe i nie zawiera dowodów jego winy.

Podniósł także, że w składzie Komisji był H. G., który był Dyrektorem departamentu [...] GUS, który to departament przeprowadzał w Urzędzie Statystycznym kontrolę, będącą później podstawą formułowania zarzutów przez Prezesa GUS.

Główna Komisja Orzekająca po rozpatrzeniu odwołania orzeczeniem z dnia [...] marca 2003r. uchyliła orzeczenie organu I-ej instancji uznając, że było ono dotknięte wadami formalnymi, tj. konstrukcja zarzucanych i przypisanemu Obwinionemu czynów była nieprawidłowa, a także opis czynu przypisanego nie odpowiadał jego kwalifikacji prawnej. Jednocześnie uznając zgromadzony materiał dowodowy za kompletny na podstawie § 62 ust. 1 pkt 2 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. (Dz.U. z 1999 r. Nr 42 poz. 421) uchyliła zaskarżone orzeczenie i orzekła zmieniając opis zarzucanego i przypisanego obwinionemu czynu.

Komisja uznała Obwinionego za winnego nieumyślnego udzielenia w dniach [...] maja i [...] czerwca 2000 r. zamówienia publicznego o wartości [...] zł na zorganizowanie wycieczki na B. firmie A. S.A. z siedzibą w W. bez stosowania przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych ( Dz.U. z 1998r. Nr 119, poz. 773 z późn. zm.), czym naruszył zasadę określoną w art. 3 ust. 1 i art. 12 a ustawy o zamówieniach publicznych , a więc popełnił czyn określony w art. 138 ust. 1 pkt 12 a ustawy z dnia 26 listopada o finansach publicznych oraz obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w kwocie [...] zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Główna Komisja Orzekająca stwierdziła, iż najistotniejszym w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Urząd Statystyczny zamawiając usługę w postaci wycieczki turystycznej pracowników, a następnie płacąc za wykonanie tej usługi środkami z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, obowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych oraz czy dyrektor tego urzędu, jako kierownik jednostki budżetowej , udzielając wyżej wskazanego zamówienia podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Art. 2 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wśród podmiotów obowiązanych do stosowania ustawy w punkcie 1 wymienia jednostki sektora finansów publicznych. Art. 5 ustawy w pkt. 2 zalicza do sektora finansów publicznych jednostki budżetowe. Ta sama ustawa w art. 18 ust. 1 stanowi, iż jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W oparciu o przepisy art. 5 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych i dalej art. 23 ust.1 i 25 ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej ( Dz.U. Nr 95, poz. 88 ze zm.) oraz §1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Urzędowi Statystycznemu Komisja wywodzi, iż Urząd Statystyczny w K. jest państwową jednostką budżetową, kierowaną przez jego dyrektora, należącą do sektora finansów publicznych i obowiązaną do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych w przypadku opłacania usług, dostaw, lub robót budowlanych wykonywanych przez dostawców lub wykonawców.

Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej środki finansowe, zgromadzone na rachunku bankowym Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych w każdej państwowej jednostce budżetowej, w tym także w urzędzie statystycznym są własnością tej jednostki.

Z art. 10 oraz 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994r. o zakładowym Funduszu świadczeń socjalnych ( tekst jednolity Dz.U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) wynika, że środkami Funduszu administruje pracodawca oraz, że są one gromadzone na odrębnym rachunku bankowym. Istotnym, zdaniem Głównej Komisji jest także, iż Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych jest składnikiem pasywów wykazywanym w grupie D , części II, punkcie 1.1 bilansu jednostki budżetowej - zgodnie z załącznikiem Nr 5 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek terytorialnych oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych ( Dz.U. nr 153, poz. 1752)

Taki stan prawny, w ocenie Głównej Komisji Orzekającej, na podstawie którego pracodawca tworzy Fundusz z własnych środków finansowych, odpisy na ten Fundusz obciążają koszty jego działalności, środki gromadzone są na odrębnym rachunku bankowym należącym do pracodawcy, pracodawca administruje Funduszem i Fundusz jest składnikiem jego bilansu prowadzi do wniosku, że Fundusz ten jest własnością pracodawcy.

A zatem w przedmiotowej sprawie także należy dojść do wniosku, że Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w Urzędzie Statystycznym w K. był własnością tego Urzędu.

Nie ma także wątpliwości, iż dyrektor Urzędu Statystycznego w K. jest jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej - zgodnie z art. 28 a ust. 1 ustawy o finansach publicznych. A zatem, że jest także odpowiedzialny za opłacenie faktur za usługi turystyczne ze środków zgromadzonych na Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Statystycznego w K..

Skoro tak zasadny jest zarzut stawiany Obwinionemu, iż wydatkując na opłacenie faktur za usługi turystyczne pieniądze z Funduszu stanowiącego własność Urzędu Statystycznego w K. będącego państwową jednostką budżetową i udzielając w ten sposób zamówienia publicznego bez zastosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych dopuścił się czynu określonego w art. 138 ust.1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych.

E. C. zaskarżył orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił orzeczeniu nieprawidłową ocenę materiału dowodowego twierdząc, że orzeczenie jest wynikiem trwającej na niego "nagonki" i braku obiektywizmu. Podnosił, że nigdy nie zawierał umowy z biurem turystycznym , a sposób wydatkowania pieniędzy z Zakładowego Funduszu Socjalnego zmierzał do uproszczenia pewnych procedur na wypadek, gdyby pracownicy rezygnowali z organizowanej przez Urząd wycieczki.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie, uznając, iż skarżący w istocie wskazuje na okoliczności, które nie mają ścisłego związku ze sprawą ani nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia 2004 . utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.), zaś weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz.1270).

Zgodnie z art. 97§1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) , sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądowa ogranicza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analiza prawna i faktyczna przedmiotowej sprawy dokonana w uzasadnieniu Głównej Komisji Orzekającej jest prawidłowa i Sąd ją w całej rozciągłości podziela.

Nie sposób jednak nie zauważyć problemu, jaki wyłonił się podczas rozprawy odwoławczej dotyczącego zagadnienia czy środki gromadzone na rachunku Funduszu Świadczeń Socjalnych w jednostce budżetowej, jaką niewątpliwie jest urząd statystyczny mogą podlegać reżimowi ustawy o zamówieniach publicznych skoro art. 1 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych stanowi, iż to ta właśnie ustawa określa zasady tworzenia i gospodarowania tym funduszem.

Z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że określa ona zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, zwanego dalej "Funduszem" i zasady gospodarowania środkami tego Funduszu, przeznaczonego na finansowanie działalności socjalnej organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu oraz na dofinansowanie zakładowych obiektów socjalnych.

Użyte w przepisie sformułowanie "zasady gospodarowania" zważywszy na treść pozostałych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że tym pojęciem ustawa określa tryb podejmowania decyzji w kwestii wydatkowania środków ( ustalenie przeznaczenia, konsultacji ze związkami zawodowymi) ich gromadzenia oraz sposób przechowywania ( na odrębnym rachunku) ale nie określa sposobu wydatkowania. Żaden z przepisów do tego się nie odnosi.

Zakładowy Fundusz świadczeń socjalnych tworzy się ze środków należących do pracodawcy lub w większości należących do pracodawcy, a jego utworzenie niczego nie zmienia w sferze własności. Środki znajdujące się na tym rachunku, nawet jeśli pochodzą ze wskazanych w art. 7 ust.1 pkt 2 darowizn stają się, jak cały fundusz własnością pracodawcy. Jego ograniczenia wynikają tylko z możliwości wydatkowania środków na określone w ustawie cele.

Potwierdza to treść art. 3 ust. 1 pkt.3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

Z przepisu tego wynika, że środkami publicznymi są przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych pochodzące m. in. ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów; oraz z przychodów uzyskiwanych w związku z prowadzoną przez nie działalnością oraz pochodzące z innych źródeł.

Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, iż pozyskiwane na rzecz Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych utworzonego w jednostce zaliczanej do sektora finansów publicznych środki finansowe, są środkami publicznymi. A zatem zgodnie z art. 28 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych muszą w przypadku dokonywania zakupów dostaw, usług i robót budowlanych być wydatkowane na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Wskazana w art.10 ustawy o Zakładowym Funduszu Świadczeń Socjalnych funkcja pracodawcy jako administratora Funduszu, także musi być analizowana w odniesieniu do przepisów ustawy. Ustawa nakłada na pracodawcę szczególne obowiązki związane z koniecznością obsługi funduszu oraz uniemożliwia samodzielne podejmowanie decyzji, które muszą mieć oparcie w regulaminie a często być konsultowane ze związkami zawodowymi. Natomiast nie zwalnia go z zachowania stosownego trybu wydawania środków. Skoro bowiem Zakładowy Fundusz Socjalny, mimo odrębności, nadal stanowi część środków publicznych jakimi gospodarzy jednostka budżetowa, to nadal odpowiedzialność za wskazaną w art. 28 a ust. 1 ustawy o finansach całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej, spoczywa na kierowniku tej jednostki.

W ocenie Sądu wydane przez Główną Komisję Orzekającą orzeczenie jest słuszne. Komisja dokonała prawidłowej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, który w istotnej części stanowią dokumenty; ich prawdziwości nie kwestionowano. Zarzuty podniesione w skardze przez Obwinionego wykraczają poza przedmiot sprawy i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że Główna Komisja

Orzekająca dokonała prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a wydane przez nią orzeczenie nie narusza prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie.