Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., G. K., M. K., W. K. i O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/19 w sprawie ze skargi B. M., G. K., M. K., O. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. uchyla punkt 1 decyzji starosty C. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. M., G. K., M. K., W. K. i O. K. solidarnie kwotę 1205 (tysiąc dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M., G. K., M. K., O. K. oraz W. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Starosta C. orzekł: w pkt 1 o odmowie na rzecz M. K., G. K., W. K., O. K. oraz B. M. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka wywłaszczona nr [...], odpowiadające obecnie w części działce nr [...] oraz działce wywłaszczonej nr [...], odpowiadającej obecnie w części działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. miasto, obręb C., która zgodnie z KW [...] stanowi własność Gminy C.; w pkt 2 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], odpowiadającej obecnie w części działce nr [...], która zgodnie z KW [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K.

Odwołanie od pkt 1 ww. decyzji wnieśli M. K., G. K., W. K., O. K. i B. M., podnosząc, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] marca 1967 r., znak: [...], jako właściciel działek [...] figurowała A. P., która zmarła w 1954 r. oraz A. R., która nie była wówczas ich właścicielem, a sprawowała jedynie zarząd tych nieruchomości. Tym samym w ocenie odwołujących się, takie rozstrzygnięcie obarczone było wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego była wyłącznie kwestia pkt 1 ww. decyzji Starosty C., gdyż tylko w takim zakresie ww. decyzja została zaskarżona. Tym samym wskazano, że w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do pkt 2, ww. decyzja wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.

Następnie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., podał, że warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 113 ust. 3, art. 142a lub art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę – poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek A. R., M. R., T. R. i B. K. z [...] lutego 1997 r., którzy wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonych jako p. gr. [...] w rejonie dzisiejszego placu [...]. Zatem osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości byli spadkobiercy ww., poprzednich jej współwłaścicieli.

Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że jak wynikało z akt sprawy, przedmiotowe nieruchomości, oznaczone jako parcele katastralne p. gr. [...] o łącznej pow. 0,0133 ha oraz [...] o łącznej pow. 0,0163 ha, gm. kat. C., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] marca 1967 r., znak: [...], z przeznaczeniem na realizację budowy biura PGR w C., w której jako właścicielkę wskazano A. P., zaś jako użytkownika A. R. Wyjaśniono również, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...] spadek po A. P. z d. S., c. A. i J., zmarłej [...] czerwca 1954 r. w C., nabyła A. W. R., z d. P., natomiast aktem notarialnym Rep. [...] z [...] grudnia 1970 r. działki nr [...] o łącznej pow. 0,0436 ha zostały sprzedane Skarbowi Państwa przez A. R. pod budowę Placu [...] w C. Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, w dacie wywłaszczenia/nabycia przedmiotowych nieruchomości ich właścicielką była A. R. Wyjaśniono przy tym, że organ rozpatrujący wniosek o zwrot nie był władny do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie podniesiono, że p. gr. [...] gm. kat. C., a także działki nr [...] oraz część działki nr [...], weszły w skład działki nr [...], obr. [...], natomiast pozostała część działki nr [...], weszła w skład działki nr [...], obr. [...].

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym zawarto legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaznaczając przy tym, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W nawiązaniu do powyższego Wojewoda [...] zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie, odpowiednio, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. – art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. – art. 137 ust. 1 pkt 2).

Mając zatem na uwadze powyższe wskazano, że w toku postępowania organ pierwszej instancji pozyskał kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1967 r., znak: [...], w którym wskazano tylko, że wywłaszczenie następuje z przeznaczeniem pod budowę biura PGR w C., jak również kopię umowy sprzedaży Rep. [...] z [...] grudnia 1970 r., w której określono, że działki nr [...] o łącznej pow. 0,0436 ha zostają sprzedane pod budowę Placu [...] w C. Ponadto dodano, że do akt sprawy pozyskano także dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym nabycie przedmiotowych nieruchomości, tj.: decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1969 r., znak: [...], wydaną w oparciu o plan ogólny m. C., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1967 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu lokalizacji szczegółowej placu [...] w C., decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] października 1965 r., orzekającą o ustaleniu lokalizacji szczegółowej budynku administracyjnego w C. Dodatkowo wskazano, że organ pierwszej instancji pozyskał też decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] listopada 1998 r., znak: [...], o przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na działalność statutową na rzecz Urzędu Skarbowego w C. nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,1923 ha, zapisaną w Kw [...] Sądu Rejonowego w C. jako własność Skarbu Państwa, mapę sytuacyjną wywłaszczenia pod Dom Kultury w C., protokół z oględzin działki z [...] listopada 2004 r., protokół z rozprawy z [...] marca 2005 r., protokół z oględzin z [...] kwietnia 2005 r., protokół z rozprawy z [...] kwietnia 2006 r., protokół z oględzin z [...] stycznia 2018 r., protokół z rozprawy z [...] września 2018 r. oraz archiwalne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1976 i 1992.

W dalszej kolejności podano, że w protokole z rozprawy administracyjnej z [...] września 2018 r. wskazano, że działka nr [...] odpowiada w części dawnym działkom: nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do parkingu US w C. oraz w części parking z kostki brukowej, stojak na rowery, nr [...], stanowi w części parking z kostki brukowej dla US w C., nr [...], położone są w centrum płyty [...] w C. Jednocześnie zaznaczono, że na działce wywłaszczonej nr [...] znajduje się pomnik, a na dawnych działkach nr [...] brak jest infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z treści archiwalnych zdjęć lotniczych z 1976 r. oraz z 1992 r., obejmujących teren przedmiotowych nieruchomości oraz okolicznych do niej nieruchomości, również wynikało, że na terenie przeznaczonym pod budowę placu [...] (obejmujących w decyzji wywłaszczeniowej działki nr [...]) został wybudowany budynek administracyjny oraz infrastruktura niezbędna do jego funkcjonowania w postaci ciągów komunikacyjnych oraz parkingu, natomiast na terenie przeznaczonym pod budowę budynku administracyjnego (obejmujących w decyzji wywłaszczeniowej p. gr. [...]) został wybudowany pomnik [...] oraz znajdowały się na nim dwie budowle wolnostojące.

W tym zakresie Wojewoda [...] wskazał jednak, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania tej kontroli, co tym samym oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Przyjmuje się bowiem, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zasadniczo następuje stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych, a fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Tym samym przyjmuje się, że ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom, w związku z czym nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym, stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć, jak cel wywłaszczenia. Podkreślono bowiem, że interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu, a ponadto często kwestie, co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] wskazał, że w jego ocenie nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone dla potrzeb realizacji celów publicznych (budowa biura PGR oraz placu [...]), gdyż celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też, przy uwzględnieniu powyższych ustaleń, organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowych nieruchomości nie można było uznać za zbędne na cele wywłaszczenia. W ocenie Wojewody [...] należało mieć bowiem na względzie, że nabycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło w podobnym czasie, a zatem biorąc także pod uwagę ich bliskie położenie (oba cele wywłaszczenia "znajdowały się" obok siebie) uzasadnionym było twierdzenie, że miały one stanowić pewien kompleks, mający zaspokajać potrzeby powszechne. Zaznaczono również, że jak wynikało z materiału dowodowego, realizacja obu celów wywłaszczenia rozpoczęła się przed 1967 r., a zakończyła się do 1976 r., wobec czego w ocenie organu odwoławczego, stwierdzona "modyfikacja" w realizacji obu celów, polegająca na "zamianie" pomiędzy sobą miejsc ich lokalizacji wywłaszczenia, mieściła się w ramach celów ogólnie zakreślonych założeń tak decyzji wywłaszczeniowej, jak i umowy sprzedaży, i jako taka nie mogła stanowić podstawy do uznania, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Dalej, Wojewoda wskazał, że na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, dotyczącego zwrotu dz. nr [...], odpowiadającej obecnie w części działce nr [...], która zgodnie z KW [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K., pismem z [...] września 2018 r. wnioskodawcy ograniczyli swój wniosek poprzez wyłączenie z jego zakresu ww. części działki, wobec czego w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a., o czym zasadnie organ pierwszej instancji orzekł w pkt 2 zaskarżonej decyzji.

Skargę na ww. decyzję wnieśli B. M., G. K., M. K., O. K. oraz W. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przypomniał treść art. 136 i 137 u.g.n. oraz dodał, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie, odpowiednio, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. – art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. – art. 137 ust. 1 pkt 2.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A. R., M. R., T. R. i B. K. z [...] lutego 1997 r. Wyżej wymienieni wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonych jako p. gr. [...] w rejonie dzisiejszego placu [...] w C. W ocenie sądu wojewódzkiego organy trafnie ustaliły, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji osobami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości są prawidłowo ustaleni spadkobiercy poprzednich ww. współwłaścicieli. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo wskazał, na podstawie akt sprawy, że przedmiotowe nieruchomości, oznaczone jako parcele katastralne p. gr. [...] o łącznej pow. 0,0133 ha oraz [...] o łącznej pow. 0,0163 ha, gm. kat. C., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] marca 1967 r. z przeznaczeniem na realizację budowy biura PGR w C., w której jako właścicielkę wskazano A. P., a co istotne jako użytkownika – A. R.

W ocenie sądu wojewódzkiego prawidłowo wyjaśniono następnie, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], spadek po A. P., z d. S., c. A. i J., zmarłej [...] czerwca 1954 r. w C., nabyła A. W. R., z d. P., natomiast aktem notarialnym Rep. [...] z [...] grudnia 1970 r. działki nr [...] o łącznej pow. 0,0436 ha zostały sprzedane Skarbowi Państwa przez A. R. pod budowę Placu [...] w C.

Wobec powyższego sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, który prawidłowo ocenił, w ślad za ustaleniami organu pierwszej instancji, że w dacie wywłaszczenia/nabycia przedmiotowych nieruchomości, ich właścicielką była A. R. Sąd zarazem stwierdził, że organ rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości nie jest kompetentny do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 156 k.p.a.

Nie jest także kwestionowane, że jak ustalił organ pierwszej instancji, p. gr. [...] gm. kat. C., a także działki nr [...] oraz część działki nr [...], weszły w skład działki nr [...], obr. [...], natomiast pozostała część działki nr [...], weszła w skład działki nr [...], obr. [...].

Obecnie działki wywłaszczone o nr [...], odpowiadają w części działce nr [...] oraz działka nr [...] odpowiada obecnie w części działce nr [...] oraz działce nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej C. miasto, obr. C. Obecnie działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K. Działka nr [...] stanowi własność Gminy C. Jest także bezsprzeczne, że na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji dotyczącego zwrotu działki nr [...], odpowiadającej obecnie w części działce nr [...], która zgodnie z KW [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Izby Administracji Skarbowej w K., pismem z [...] września 2018 r. M. K., G. K., W. K., O. K. oraz B. M. ograniczyli swój wniosek przez wyłączenie z jego zakresu ww. części działki.

W ocenie sądu wojewódzkiego kontrolowane postępowanie administracyjne odpowiada prawu w myśl przedstawionych powyżej kryteriów sądowej kontroli, a ustalenia stanu faktycznego, podjęte w jego wyniku, stanowią wystarczający materiał dowodowy do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Sąd wojewódzki przypomniał zgromadzone w sprawie, przez organ pierwszej instancji, dokumenty i dodał, że w protokole z rozprawy administracyjnej z [...] września 2018 r., wskazano, że działka: nr [...] odpowiada w części dawnym działkami nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do parkingu US w C. oraz w części parking z kostki brukowej, stojak na rowery; nr[...] stanowi w części parking z kostki brukowej dla US w C.; działki nr [...], położone są w centrum płyty [...] w C., płyta z kostki burkowej. Na działce wywłaszczonej nr [...] znajduje się pomnik (betonowy). Na dawnych działkach o nr [...] brak jest infrastruktury technicznej.

Z treści archiwalnych zdjęć lotniczych z 1976 r. i 1992 r., obejmujących teren przedmiotowych nieruchomości oraz okolicznych do niej nieruchomości, również wynika, że na terenie przeznaczonym pod budowę Placu [...] (obejmujących w decyzji wywłaszczeniowej działki nr [...]) został wybudowany budynek administracyjny oraz infrastruktura niezbędna do jego funkcjonowania w postaci ciągów komunikacyjnych oraz parkingu. Natomiast na terenie przeznaczonym pod budowę budynku administracyjnego (obejmujących w decyzji wywłaszczeniowej p. gr. [...]) został wybudowany pomnik [...] oraz znajdowały się na nim dwie budowle wolnostojące.

W ocenie sądu wojewódzkiego, z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie cele zostały zrealizowane we wskazanych latach, natomiast zostały one zamienione pod względem lokalizacji, tj. budynek PGR w C. wybudowano na miejscu Placu [...], a Plac [...] wybudowano na miejscu budynku PGR w C. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a z kolei kwestie dotyczące modyfikacji celu stanowią, zdaniem sądu, wyraz prawidłowej wykładni normy prawnej, a następnie prawidłowego zastosowania hipotezy normy zawartej w art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. względem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Kontrolowane organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 136 ust. 1 i art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W sprawie nie mamy do czynienia także z nieprawidłowym zastosowaniem ww. przepisów, a polegającym na przyjęciu, że decyzja podmiotu wywłaszczającego o przeniesieniu realizacji inwestycji na inną nieruchomość nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, o której mowa w tych przepisach, a w konsekwencji nie uprawnia skarżących do żądania zwrotu takiej nieruchomości.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone dla potrzeb realizacji celów publicznych, jakimi są bezsprzecznie odpowiednio budowa biura PGR oraz Placu [...]. Sąd przypomniał, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem bezsprzecznie obydwa cele posiadają znamiona celów publicznych. Zdaniem sądu wojewódzkiego, w realiach kontrolowanej sprawy, trzeba mieć na względzie, że nabycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło we względnie zbliżonym czasie, mając na uwadze ogół zamierzeń inwestycyjnych organów władzy publicznej i ich planowanie w czasie. A zatem, mając zarazem na uwadze bliskie położenie przedmiotowych nieruchomości w związku z czym oba cele wywłaszczenia "znajdowały się" obok siebie, trafne i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanego organu odwoławczego, że w związku z tym wywłaszczone nieruchomości miały stanowić w założeniu beneficjenta wywłaszczenia pewien funkcjonalny kompleks zaspokajający potrzeby powszechne. Jak wynika z materiału dowodowego, realizacja celów wywłaszczenia rozpoczęła się przed 1967 r., a zakończyła się do 1976 r. Zdaniem sądu wojewódzkiego prawidłowa jest właśnie, w realiach kontrolowanej sprawy, dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 173 ust. 1 u.g.n., posługująca się pojęciem modyfikacji celu na wywłaszczonych działkach, która postrzega bezsprzeczną realizację obu celów publicznych w prawidłowym ustawowo czasie, polegającą na "zamianie" pomiędzy sobą miejsc lokalizacji celów wywłaszczenia jako dopuszczalną modyfikację celu mieszczącego się w ramach celu ogólnie zakreślonych założeń tak decyzji wywłaszczeniowej, jak i umowy sprzedaży. Z uwagi na powyższe także i w ocenie sądu wojewódzkiego w kontrolowanej sprawie nie zachodzą podstawy do uznania, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Cele wywłaszczenia sformułowane tak w akcie, jak i umowie "wywłaszczeniowych" bezsprzecznie zostały zrealizowane. Na przedmiotowych nieruchomościach zrealizowano cele publiczne zmodyfikowane jednak przez prostą zamianę miejsca realizacji celu mieszczącą się, w ocenie sądu, w gestii dysponenta nieruchomościami na cele publiczne z uwagi na bliskość ich usytuowania. W sprawie, mając na uwadze całość wywłaszczonych nieruchomości w drodze decyzji i umowy notarialnej w oderwaniu od przeznaczenia poszczególnych działek, nie można powiedzieć, że cele nie zostały zrealizowane. Trudno jest bowiem w realiach niniejszej sprawy oderwać się od pewnego funkcjonalnego, powiązanego ze sobą, przestrzennego, urbanistycznego wymiaru końcowego "wyniku" celów "cząstkowych", zawartych odpowiednio w decyzji wywłaszczeniowej i w treści aktu notarialnego, a wynikającego z pobliskiego usytuowania ww. wywłaszczonych nieruchomości. W tym wypadku modyfikacja celu publicznego wywłaszczenia polegała na tym, że dysponent terenów, które zostały wywłaszczone, zmienił jedynie usytuowanie realizowanych celów względem siebie w przestrzeni, ale w sposób dopuszczalny, gdyż mieszczący się w ogólnie ujętym wymiarze/treści podejmowanych pojedynczo w odpowiednej kolejności aktów wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem sądu wojewódzkiego, organ odwoławczy prawidłowo podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji, że przedmiotowych nieruchomości nie można uznać za zbędne na cele wywłaszczenia, określone jako budowa biura PGR oraz placu [...]. Stwierdzona przez kontrolowane organy "modyfikacja" w realizacji obu celów, polegająca na "zamianie" pomiędzy sobą miejsc ich lokalizacji, mieści się w ramach celu ogólnie zakreślonych założeń tak decyzji wywłaszczeniowej, jak i umowy sprzedaży, i jako taka nie może stanowić podstawy do uznania, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Zdaniem sądu wojewódzkiego, zmieniona lokalizacja obiektów formalnego wywłaszczenia nie powoduje jakościowej zmiany celu wywłaszczenia przedmiotowych, skoro budowa tych obiektów w sposób przestrzennie zamienny zrealizowała sumarycznie cel decyzji wywłaszczeniowej i umowy notarialnej jako aktów realizujących cele publiczne służące ogółowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. M., G. K., M. K., W. K. i O. K., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że:

- na działkach objętych wywłaszczeniem (w tym wywłaszczeniem umownym) doszło do modyfikacji celów wywłaszczenia, które nie przekreślają możliwości stwierdzenia, że cele te zostały zrealizowane, gdy tymczasem w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego stwierdzić należało, że na wszystkich przedmiotowych nieruchomościach cele te nie zostały zrealizowane w jakimkolwiek stopniu, a faktyczne wykorzystanie tych nieruchomości nie łączy się z celem wywłaszczenia każdej z nich,

- wywłaszczone nieruchomości miały stanowić w założeniu beneficjenta wywłaszczenia pewien funkcjonalny kompleks zaspokajający potrzeby powszechne, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi przedmiotami odjęcia prawa własności, w dwóch różnych trybach i w różnym czasie, a formalnie odjęcia te kierowane były wobec dwóch różnych podmiotów, a ponadto brak jest funkcjonalnego związku pomiędzy biurowcem budowanym jako siedziba przedsiębiorstwa PRG (a więc mającego być wykorzystywanym na cele komercyjne lub przynajmniej quasi-komercyjne) a ogólnodostępnym placem publicznym (Plac [...]),

- istniał cel ogólny wywłaszczeń dokonanych w niniejszej sprawie, gdy tymczasem organ wywłaszczający precyzyjnie opisując cel wywłaszczenia zarówno w orzeczeniu, jak i w umowie nie powoływał się na istnienie jakiegokolwiek "celu ogólnego", a cel ten nie wynika również z żadnych innych okoliczności udokumentowanych w aktach sprawy;

II. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z:

a) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z wyrokiem TK z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie, odpowiednio, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. – art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. – art. 137 ust. 1 pkt 2), gdy tymczasem brak jest jakichkolwiek przesłanek do niestosowania ww. przepisów w sytuacji, w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do 22 września 2004 r.,

b) art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- nawet w przypadku wykorzystania nieruchomości na cel krańcowo odmienny od celu wywłaszczenia, zmiana taka może być uznana za dopuszczalną, o ile cel pierwotny zrealizowano na innej nieruchomości znajdującej się w pobliżu wywłaszczonej nieruchomości,

- cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany również w razie modyfikacji tego celu polegającej na zamianie lokalizacji, na której realizowany jest ten cel,

- decyzja beneficjenta wywłaszczenia o przeniesieniu realizacji inwestycji na inną nieruchomość nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, o której mowa w tych przepisach, a w konsekwencji nie uprawnia do żądania zwrotu takiej nieruchomości,

- zmieniona lokalizacja obiektów wywłaszczenia nie powoduje jakościowej zmiany celu wywłaszczeń, jeśli sumarycznie wszystkie cele poszczególnych wywłaszczeń zostały zrealizowane,

- normy zawarte w tych przepisach nie obejmują swym zakresem przypadków zmienionej lokalizacji obiektów formalnego wywłaszczenia, co z kolei doprowadziło do wprowadzenia przez sąd pierwszej instancji nieznanego ustawie i niewynikającego z ww. przepisów pojęcia "celu ogólnego" dwóch odrębnych wywłaszczeń i badania przez ten sąd zgodności zrealizowanych robót z tym "celem ogólnym", pomimo że organ wywłaszczający również nie powoływał się nigdy na istnienie jakiegokolwiek "celu ogólnego",

- normy zawarte w tych przepisach nie mają zastosowania w przypadkach "zamiany celu", nawet wówczas, gdy mamy do czynienia z dwoma odrębnymi przedmiotami odjęcia prawa własności, w dwóch różnych trybach i w różnym czasie, a formalnie odjęcia te kierowane były wobec dwóch różnych podmiotów, a ponadto brak jest funkcjonalnego związku pomiędzy biurowcem budowanym jako siedziba przedsiębiorstwa a ogólnodostępnym placem publicznym,

- związek funkcjonalny pomiędzy biurowcem budowanym jako siedziba przedsiębiorstwa (PRG) a ogólnodostępnym placem publicznym (Plac [...]) jest wystarczający do uznania, że doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu poprzez zamianę lokalizacji inwestycji celu publicznego,

c) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 136 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz nie uwzględniając słusznego interesu skarżących (art. 7 k.p.a.) przez utrzymanie decyzji organów administracji publicznej orzekających o odmówieniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (uwzględnienie) skargi, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych od pełnomocnictw, według norm przepisanych.

Pismem z [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Artykuł 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Natomiast w myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przeprowadził wykładnię art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. i wywiódł, że konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14 i powołane tam orzeczenia, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z dwoma procedurami dotyczącymi przymusowego odjęcia własności, prowadzonymi w odstępie kilku lat. Nie jest kwestią sporną, że nieruchomości, oznaczone jako parcele katastralne p. gr. [...] i [...] o łącznej pow. 0,0133 ha oraz [...] o łącznej pow. 0,0163 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Radu Narodowej w K. z [...] marca 1967 r. znak: [...], z przeznaczeniem na realizację budowy biura Przedsiębiorstwa Robót Górniczych (w skrócie: PRG) w C. Natomiast aktem notarialnym Rep. [...] z [...] grudnia 1970 r. działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0436 ha zostały sprzedane Skarbowi Państwa pod budowę Placu [...] w C.

W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja związana z postępowaniem poprzedzającym nabycie wskazanych wyżej nieruchomości, tj.: decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1969 r., znak: [...], wydana w oparciu o plan ogólny m. C., zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1967 r., nr [...], orzekająca o ustaleniu lokalizacji szczegółowej placu [...] w C. oraz decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] października 1965 r., orzekająca o ustaleniu lokalizacji szczegółowej budynku administracyjnego w C. Z uwagi na treść wyżej wskazanych dokumentów, nie może budzić wątpliwości, że cel wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji i aktu notarialnego został określony w sposób precyzyjny. Działki objęte wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia z [...] marca 1967 r. zostały przeznaczone na realizację budowy biura PRG. Natomiast działki, które zostały przymusowo sprzedane Skarbowi Państwa [...] grudnia 1970 r., zostały przeznaczone pod budowę Placu [...] w C.

Bezsporna w niniejszej sprawie jest także okoliczność, że na terenie przeznaczonym pod budowę placu [...] w został wybudowany budynek administracyjny oraz infrastruktura niezbędna do jego funkcjonowania w postaci ciągów komunikacyjnych oraz parkingu, natomiast na terenie przeznaczonym pod budowę budynku administracyjnego został wybudowany pomnik [...] oraz znajdują się na nim dwie budowle wolnostojące.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone dla potrzeb realizacji celów publicznych (budowa biura PGR oraz Placu [...] w), gdyż celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Realizacja obu celów wywłaszczenia rozpoczęła się przed 1967 r., a zakończyła się do 1976 r. Zdaniem Sądu, mając na uwadze całość wywłaszczonych nieruchomości w drodze decyzji i umowy notarialnej w oderwaniu od przeznaczenia poszczególnych działek, nie można powiedzieć, że cele nie zostały zrealizowane. Trudno jest bowiem w realiach niniejszej sprawy oderwać się od pewnego funkcjonalnego, powiązanego ze sobą, przestrzennego, urbanistycznego wymiaru końcowego "wyniku" celów "cząstkowych", zawartych odpowiednio w decyzji wywłaszczeniowej i w treści aktu notarialnego, a wynikającego z pobliskiego usytuowania ww. wywłaszczonych nieruchomości. W tym wypadku modyfikacja celu publicznego wywłaszczenia polegała na tym, że dysponent terenów, które zostały wywłaszczone, zmienił jedynie usytuowanie realizowanych celów względem siebie w przestrzeni, ale w sposób dopuszczalny, gdyż mieszczący się w ogólnie ujętym wymiarze/treści podejmowanych pojedynczo w odpowiednej kolejności aktów wywłaszczenia.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazać trzeba, że pojęcie "modyfikacja celu wywłaszczenia" nie jest pojęciem ustawowym, lecz zostało ono wypracowane w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213) wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Za zmianę celu należy uznać jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Zaś modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Zatem zbędność nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia należy ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, a jednocześnie charakteru inwestycji, która została zrealizowania zamiast zamierzonej.

W orzecznictwie dopuszcza się możliwość modyfikacji celów wywłaszczenia, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16 i powołane w nim orzeczenia, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju celem wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został ustalony jednoznacznie. Działki objęte wywłaszczeniem na podstawie orzeczenia z [...] marca 1967 r. zostały przeznaczone na realizację budowy biura PRG. Działki, które zostały przymusowo sprzedane Skarbowi Państwa [...] grudnia 1970 r. zostały przeznaczone pod budowę Placu [...] w C.

Nie może budzić żadnych wątpliwości, że obie planowane inwestycje mają znacząco odmienny charakter i w żaden sposób, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie są ze sobą powiązane funkcjonalnie, czy też architektonicznie. Nie można mówić bowiem o funkcjonalnym związku pomiędzy biurowcem (siedzibą przedsiębiorstwa) a placem publicznym, na którym znajduje się pomnik. Wybudowanie budynku biurowego w miejscu zaplanowanym pod budowę Placu [...] w C., a w miejscu zaplanowanym dla Placu [...] budynku biurowca powoduje, że doszło do "zastąpienia" pierwotnie planowanej inwestycji nową (inną) inwestycją, Doszło zatem do zmiany celu wywłaszczenia, a nie jego modyfikacji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, a co podkreśla się w orzecznictwie, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Jeżeli zatem działki nr [...], odpowiadające obecnie w części działce nr [...] oraz działce wywłaszczonej nr [...], odpowiadającej obecnie w części działce nr [...], zostały wykorzystane w sposób całkowicie sprzeczny z celem, którym uzasadniano odjęcie prawa własności dotychczasowym właścicielom, to na dzień złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu [...] lutego 1997 r. cel wywłaszczenia był niezrealizowany. W konsekwencji, należy orzec o zwrocie nieruchomości oraz o rozliczeniach z tego tytułu.

W wyżej wskazanych okolicznościach nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Z powyższych względów zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3 i ust. 4 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Mając na uwadze, że istota sporu w przedmiotowej sprawie jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i decyzji Starosty C. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w zaskarżonej części, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne związane będą oceną prawną i rozpoznając wniosek stron o zwrot przedmiotowej nieruchomości dokonają prawidłowej subsumcji wynikających z akt okoliczności faktycznych sprawy do wskazanych, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i ich wykładni (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty w wysokości 1205 zł składa się: kwota 200 zł wpisu od skargi i kwota 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł i 240 zł stanowiące wynagrodzenia radcy prawnego, kwota 85 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kwota 100 zł stanowiąca opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.