III OSK 995/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-22	
Data wpływu	2023-05-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 576/22	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 576/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.2.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 576/22, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.2.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Fundacja [...] wnioskiem z dnia 11 listopada 2021 r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o udostępnienie:

• regulaminu, o którym mowa w § 2 ust. 4 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r.

• kopii uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 ww. Porozumienia.

Minister – pismem z 26 listopada 2021 r. poinformował Fundację, że realizacja wniosku w ustawowym terminie nie jest możliwa ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Z tego względu wskazał nowy termin udzielenia odpowiedzi na wniosek na 23 grudnia 2021 r.

Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. organ przekazał Fundacji informację, że z uwagi na charakter sprawy, wymagający zgromadzenia wnioskowanej dokumentacji, a także jej analizy pod kątem tajemnicy prawnie chronionej, ewentualnej potrzeby zanonimizowania danych wrażliwych w kontekście zachowania zasad dostępu do informacji o ochronie danych osobowych, załatwienie wniosku nastąpi w terminie do 11 stycznia 2022 r.

Pismem z 11 stycznia 2022 r., Minister udostępnił wnioskowaną informację dotyczącą regulaminu, o którym mowa w § 2 ust. 4 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z 1 grudnia 2017 r. Jednocześnie stwierdził, że informacja dotycząca kopii uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 Porozumienia wymaga przetworzenia. W związku z tym, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p.") wezwał Fundację o wykazanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na wezwania, pismem z 24 stycznia 2022 r. Fundacja podniosła, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, zatem organ jest zobowiązany do jej wydania bez żądania wykazania szczególnego interesu publicznego.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.2.2021, odmówił udostępnienia żądanych informacji, wyjaśniając, że przygotowanie informacji o kopii uchwał, które dotyczą Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...], przyjętych przez Komitet Sterujący w sprawie realizacji inwestycji budowy [...], wymaga skompletowania dokumentacji źródłowej, która znajduje się w różnych lokalizacjach w Ministerstwie i utworzenie jednego zbioru danych. Część informacji znajduje się w formie papierowej zgromadzonej w kilku miejscach, część z nich ma formę wyłącznie elektroniczną, w zależności od daty wytworzenia przechowywaną w niezależnych od siebie systemach informatycznych. Po zgromadzeniu dokumentacji, kolejną czynnością niezbędną do wykonania przed udostępnieniem będzie jej analiza pod kątem zachowania ochrony danych osobowych osób nie pełniących funkcji publicznych oraz informacji, które mogłyby naruszać tajemnicę przedsiębiorstwa. Członkiem Komitetu Sterującego był podmiot z sektora prywatnego, który zastrzegł poufność danych przez siebie przekazanych, a dane te zostały wykorzystane w treści stanowiącej załączniki do uchwał. Ich przedwczesne udostępnienie mogłoby bowiem negatywnie wpłynąć na konkurencyjność przyszłych ofert. Może to również spowodować trudności w dokonaniu właściwych wycen planowanych działań, nad którymi nadal trwają prace. Skoro Fundacja pomimo wezwania nie uzasadniła, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, należało odmówić ich udostępnienia.

W tych okolicznościach faktycznych Fundacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta czy też przetworzona, której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zdaniem WSA w Warszawie, należy przyznać rację Fundacji, że Minister nie wykazał, iż żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skoro przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie przez Fundację (na wezwanie organu) szczególnej istotności dla interesu publicznego, to Minister powinien przedstawić argumenty przemawiające za przyjętą przez niego kwalifikacją żądanej informacji. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, ale wskazanie na konieczność konkretnych działań uzasadnionych specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności: poszukiwanie dokumentów zawartych w różnych, niezależnych od siebie, systemach informatycznych oraz w formie papierowej, ponadstandardowa analiza dokumentów; szczegółowa, szeroka anonimizacja danych osobowych oraz danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy, akcentując jednocześnie, iż wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest natomiast jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Ministra w kwestii charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie do waloru wnioskowanej informacji, ani brak wykazania przez Fundację przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawnia do wydania decyzji odmownej. Organ nawet nie oszacował liczby uchwał, o których mowa we wniosku, ani tym bardziej rozmiarów tych uchwał (tzn. czy były one bardzo obszerne), nie wiadomo też jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy. Oznacza to, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie niespójne. Organ bowiem powołuje się również na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, która to przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, uregulowana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest przesłanką odrębną od przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie może zatem być uzasadniana jej szczególną istotnością dla interesu publicznego. Podstawę do odmowy udostępnienia takiej informacji stanowi, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, możliwość zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien więc ocenić, czy istnieją warunki formalne i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak, co również stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie wskazuje wobec jakich konkretnych dokumentów podmiot z sektora prywatnego, będący członkiem Komitetu Sterującego, zastrzegł poufność, co czyni wywód organu w tym zakresie arbitralnym i dowolnym.

W dniu 30 marca 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Infrastruktury, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie faktu, że udostępnienie kopii uchwał w zakresie żądanym przez skarżącą, wymaga przeprowadzania analizy merytorycznej tych uchwał, w tym pogłębionej analizy prawnej w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zwrócenia się do podmiotu prywatnego o wyrażenie zgody na ewentualne udostępnienie fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, a następnie przygotowania uchwał w sposób zapewniający zachowanie tajemnicy;

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, tj. poprzez przyjęcie, że:

– dla udostępnienia informacji w zakresie żądnym przez skarżącą wymagane są jedynie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym,

– realizacja wniosku skarżącej nie wymaga żadnej analizy organu i nie wymaga ze strony organu wykonania jakichkolwiek czynności, które z informacji prostych tworzyłyby informację przetworzoną oraz że informacja może być udostępniona przez organ w takiej formie, w jakiej organ ją posiada,

podczas, gdy Organ nie mógł udostępnić kopii uchwał w formie i treści, w jakiej znajdują się w jego posiadaniu, gdyż udostępnienie informacji wymagałoby oprócz czynności technicznych również przeprowadzania analizy merytorycznej treści uchwał, w tym pogłębionej analizy prawnej oraz zwrócenia się do podmiotu prywatnego o wyrażenie zgody na ewentualne udostępnienie fragmentów objętego tajemnicą przedsiębiorstwa, a następnie w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy usunięcia fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i tajemnicą danych osobowych,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd uznał, że wnioskowana przez skarżącą informacja jest informacją prostą, w tym niewyjaśnienie, na jakiej podstawie Sąd uznał, że:

– dla udostępnienia informacji w zakresie żądnym przez skarżącą wymagane są jedynie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym,

– realizacja wniosku skarżącej nie wymaga żadnej analizy organu i nie wymaga ze strony organu wykonania jakichkolwiek czynności, które z informacji prostych tworzyłyby informację przetworzoną oraz że informacja może być udostępniona przez organ w takiej formie, w jakiej organ ją posiada,

czym Sąd pozbawił organ możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd uchylając z tego powodu decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2022 r.

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi Fundacji, podczas, gdy w świetle okoliczności sprawy i akt sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż żądana przez skarżącą informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej, co powinno doprowadzić do uznania, że organ zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia oddalającego skargę;

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kopie uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., są informacją prostą, podczas gdy stanowią one informację przetworzoną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Warszawie naruszył wskazany wyżej przepis poprzez uznanie, że informacje żądane przez Fundację stanowią informację prostą, a nie przetworzoną.

Przypomnieć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie przesłanki zadecydowały o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja podlega uchyleniu. Wskazać bowiem należy, że przesłanką uchylenia decyzji nie było uznanie, że informacje, o które wnosiła Fundacja stanowią informację prostą, ale naruszenie przez skarżący kasacyjnie organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w sposób przekonujący argumentacji co do zakwalifikowania wnioskowanych informacji, jako przetworzonych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Oznacza to, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kopie uchwał, o których mowa w § 2 ust. 5 Porozumienia w sprawie realizacji inwestycji budowy [...] z dnia 1 grudnia 2017 r. są informacją prostą, podczas gdy stanowią one informację przetworzoną, ponieważ Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie postawił takiej tezy. WSA w Warszawie podkreślił natomiast, że Minister nie wykazał, że istotnie żądane dane stanowią jako całość informację przetworzoną. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że informacją przetworzoną jest również zbiór szeregu informacji prostych, które nadto muszą zostać przejrzane pod względem zawierania danych osobowych podlagających anonimizacji lub informacji zawierających tajemnice ustawowo chronione. Niemniej jednak z treści decyzji Ministra nie można wywnioskować ile jest uchwał, których zażądał wnioskodawca, czy są one obszerne, czy też nie (k. 8 akt administracyjnych sprawy). Samo zaś wskazywanie, że "dokumentacja źródłowa" znajduje się w różnych lokalizacjach Ministerstwa i jest ona sporządzona w rożnej formie nie staninowi o tym, że żądane dane są informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

Nie mogły również odnieść skutku oba zarzuty naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby więc zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09 z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez WSA w Warszawie również w zakresie oceny uzasadnienia zaskarżonej w sprawie decyzji jako niewyczerpujących, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut również nie mógł odnieść skutku.

Natomiast art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był, czego nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekał w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Sama zaś okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez WSA w Warszawie nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia jego zarzutów.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 2 P.p.s.a.