Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 204/23 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 204/23 (dalej postanowienie z 16 marca 2023 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: I. odrzucił skargę S.K. (dalej skarżący) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; II. zwrócił skarżącemu 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej ppsa) należy rozumieć w ten sposób, że samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji lub postanowienia organu I instancji nie wystarczy. Wymagane jest, by skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 6.2.2013 r. I OSK 116/13).

Sąd zwrócił uwagę, że w tej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 (dalej postanowienie z 2 grudnia 2022 r.), wydane na podstawie art. 61a § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej kpa), w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1.1037.2017. Od ww. postanowienia - zgodnie z art. 61a § 2 kpa - przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, którym - zgodnie z art. 7a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, dalej pgk) - jest Główny Geodeta Kraju, który pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia ww. postanowienia znalazło się w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżący nie zastosował się do pouczenia udzielonego przez organ i nie wniósł zażalenia do Głównego Geodety Kraju, natomiast wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji uznał, że skarżący zaskarżył do Sądu postanowienie I instancji bez wyczerpania środka zaskarżenia, jakim było zażalenie. W konsekwencji, skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ppsa. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem merytorycznego rozpoznania nie mogły być pozostałe wskazane w skardze rozstrzygnięcia. W stosunku do zaskarżonej przez skarżącego decyzji z 24 maja 2021 r. nr GK-I.7210.1.2.2021 Sąd stwierdził, że była ona już objęta skargą wniesioną do Sądu i została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 1009/21. Skargę tę odrzucono postanowieniem z 21 września 2021 r. II SA/Rz 1009/21. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ppsa, nie mogła być ona ponownie rozpoznana przez Sąd. W odniesieniu do postanowienia Głównego Geodety Kraju z 31 października 2022 r. nr NG-O.025.89.2022.JW Sąd stwierdził, że nie został wyczerpany administracyjny tok instancji, gdyż skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, jednak skarżący z tego prawa nie skorzystał. Sąd uznał, że skarga na ww. postanowienie Głównego Geodety Kraju była niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa (k. 67-69v akt II SA/Rz 204/23).

Skargę kasacyjną złożył S.K. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. Ł.M., zaskarżając postanowienie z 16 marca 2023 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na całkowitym pominięciu podniesionego przez skarżącego zarzutu w skardze z 7 stycznia 2023 r., a dotyczącego wydania przez Starostę Leskiego decyzji z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1.1037.2017 bez podstawy prawnej, gdyż z treści art. 33 pgk wynika, że dokumentacja z rozgraniczenia w przypadku zawarcia ugody nie podlega opiniowaniu przez wójta, burmistrza ani też prezydenta miasta, a mimo tego, na podstawie ww. decyzji, odmówiono skarżącemu przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego przez skarżącego operatu technicznego z rozgraniczenia nieruchomości, uzasadniając to brakiem pozytywnej opinii wójta;

b. art. 52 § 1, 2 i 3 ppsa przez:

- niewłaściwe uznanie, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu I instancji nie wyczerpał wszystkich dostępnych środków zaskarżenia, chociaż faktycznie wyczerpał on formułę zaskarżenia przez: (a) zaskarżenie decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. przez zwrócenie się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z wnioskiem o unieważnienie ww. decyzji; (b) zaskarżenie postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 2 grudnia 2022 r. przez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia do Głównego Geodety Kraju;

- błędne uznanie, że brak wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Głównego Geodetę Kraju świadczył o braku wyczerpania administracyjnego toku instancji przez skarżącego, choć wskazany artykuł dopuszcza wniesienie skargi bez skorzystania z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2. prawa materialnego: art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu w tej sprawie, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, chociaż w niniejszej sprawie właściciele nieruchomości zawarli między sobą ugodę, w związku z czym decyzja wójta, jak również jego opinia sporządzonego przez geodetę operatu nie była wymagana.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W każdym przypadku skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 76-81 akt II SA/Rz 204/23).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie kluczowa dla rozstrzygnięcia kwestia sprowadza się oceny, czy od zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1. 1037.2017 przysługiwał skarżącemu środek odwoławczy w toku postępowania administracyjnego, który powinien był złożyć zanim zaskarżył postanowienie Inspektora do sądu administracyjnego. W przypadku odpowiedzi twierdzącej złożenie skargi do sądu administracyjnego ocenić należy jako przedwczesne. W przypadku odpowiedzi przeczącej Sąd I instancji nie miał podstaw do odrzucenia wniesionej skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa).

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniesiona skarga odnosi się do postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1. 1037.2017. Odmawiając wszczęcia postępowania, Inspektor wskazał, że "sprawa o tożsamym stanie była już rozpoznana i zakończyła się wydaniem przez tut. organ decyzji ostatecznej z dnia 24.05.2021 r. nr GK-I.7210.1.2.2021. Każda następna decyzja dokonująca ponownie oceny prawidłowości w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 ustawy Kpa byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy Kpa (dotyczyłaby sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną) skutkującą nieważnością takiej decyzji." (k. 229 akt administracyjnych). Organ oparł postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (art. 61 § 1 kpa - Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - przyp. NSA), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 zd. pierwsze kpa). Z treści decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1.1037.2017 wynika, że została ona wydana z urzędu i jej mocą odmówiono przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (...) sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.K. (k. 63-64 akt administracyjnych). Z treści decyzji Inspektora z 24 maja 2021 r. nr GK-I. 7210.1.2.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leskiego z 12 listopada 2020 r. wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku S.K. (k. 145-149 akt administracyjnych). Należy zwrócić uwagę, że przesłanki z art. 61a § 1 zd. pierwsze kpa odnośnie do odmowy wszczęcia postępowania - żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte - nie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje spójnik "lub", występujący w logice prawniczej jako "funktor alternatywy nierozłącznej", co oznacza, że dopuszcza wybór jednej z danych alternatyw połączonych tym spójnikiem, części z nich, ale równie dobrze możliwy jest wybór wszystkich alternatyw łącznie, które "spaja" ów spójnik. Inspektor w postanowieniu z 2 grudnia 2022 r. powołał się na przesłankę z art. 61a § 1 zd. pierwsze kpa odwołującą się do istnienia "innych uzasadnionych przyczyn", dla których "postępowanie nie może być wszczęte" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 477-478, nb 8), wskazując na decyzję Inspektora z 24 maja 2021 r. W niniejszej sprawie na jej obecnym etapie istotne jest, że postanowienie z 2 grudnia 2022 r. zostało wydane w oparciu o art. 61a § 1 zd. pierwsze kpa. Zgodnie bowiem z art. 61a § 2 kpa, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W konsekwencji, trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżącemu przysługiwało zażalenie w tej sprawie do Głównego Geodety Kraju, jako organu wyższego rzędu, o czym został prawidłowo pouczony w treści postanowienia z 2 grudnia 2022 r. (k. 229 akt administracyjnych). Główny Geodeta Kraju wykonuje zadania określone w ustawie, a w szczególności pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania (art. 7a ust. 1 pkt 2 pgk).

Wobec faktu, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym, tj. nie wniósł zażalenia na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 2 grudnia 2022 r. nr GK-I.7210.1.2.2022 do Głównego Geodety Kraju, złożona przez niego skarga do sądu administracyjnego była przedwczesna i - jako skarga złożona na postanowienie I instancji – niedopuszczalna, i jako taka podlegała odrzuceniu, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 435, nb 10 p. 1 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo). W sprawie nie było wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Mimo że Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Główny Geodeta Kraju wydał postanowienie z 31 października 2022 r. nr NG-O.025.89.2022 (k. 69-69v akt II SA/Rz 204/23), to postanowienie z 31 października 2022 r. nie było przedmiotem skargi z 7 stycznia 2023 r.

Tym samym, brak było podstaw do wzywania skarżącego, by sprecyzował przedmiot skargi. Wezwanie takie byłoby niecelowe i niezgodne z zasadami ekonomiki procesowej.

Zarzuty kasacyjne odnoszące się do kwestii naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), również w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, nie zasługiwały na uwzględnienie, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dla której decydujące znaczenie miał art. 61a § 1 i 2 kpa. Zarzut wydania przez Starostę Leskiego decyzji z 12 listopada 2020 r. nr GN.6640.1.1037.2017 bez podstawy prawnej, gdyż dokumentacja z rozgraniczenia w przypadku zawarcia ugody nie podlega opiniowaniu przez wójta, burmistrza ani też prezydenta miasta, a mimo tego, na podstawie ww. decyzji, odmówiono skarżącemu przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonego przez skarżącego operatu technicznego z rozgraniczenia nieruchomości, uzasadniając to brakiem pozytywnej opinii wójta, nie miał więc znaczenia. Zarzut ten mógłby stanowić przedmiot rozważań Głównego Geodety Kraju w postępowaniu wszczętym na skutek złożenia zażalenia na postanowienie Inspektora z 2 grudnia 2022 r., lecz takiego zażalenia skarżący kasacyjnie nie złożył. Sam zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może stanowić samoistnej, skutecznej przesłanki kasacyjnej, jeżeli z uzasadnienia zaskarżonego wyroku możliwe jest odczytanie motywów zaskarżonego orzeczenia - jak w niniejszej sprawie.

Zwrot skarżącemu 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi był konsekwencją jej odrzucenia (art. 232 § 1 pkt 1 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną