Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 169/12 o odrzuceniu skargi A.W. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie odrzucił skargę A.W. na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że we wniesionej skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że w złożonych pismach z dnia 23 stycznia 2012 r. i 28 lutego 2012 r. domagała się od organu wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego wadliwego opracowania geodezyjnego, znak: [...] sporządzonego bez ustalenia stanu prawnego rozgraniczonych nieruchomości oraz sporządzonego w dniu 8 sierpnia 1989 r. w oparciu o ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zamiast w oparciu o dekret z dnia 13 września 1946 r., skoro rozgraniczenie zawisło przed wejściem w życie ww. ustawy oraz wadliwego opracowania, znak: [...], które zostało sporządzone pod pozorem wznowienia granic pomiędzy działkami nr [...] i [...], a w rzeczywistości w oparciu o operat [...] sfabrykowany przez geodetę z naruszeniem tytułów prawnych. W związku z uchylaniem się przez organ od załatwienia ww. wniosków skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - w terminie 14 dni od daty wydania wyroku - wyżej opisanych opracowań geodezyjnych oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego uchylania się od dokonania tych czynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 17 maja 1999 r." i podniósł, że podziela stanowisko zaaprobowane w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 43/12, iż "obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wyłączania z zasobu dokumentacji w sytuacjach innych niż wymienione w § 7 ww. rozporządzenia. Wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wyłączenie materiałów uznać należy za wyjątkowe, ograniczające się do sytuacji, w których jakość materiałów znajdujących się w zasobie nie pozwala na ich wykorzystanie". Podniesiono także, że uprawnionym do złożenia wniosku w tym zakresie jest kierownik właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a wniosek ten podlega ocenie komisji powołanej przez Głównego Geodetę Kraju czy starostę.

Sąd wskazał także, że organy zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Nie mogą zatem zrobić więcej, niż upoważnia ich do tego prawo. Skoro zatem ani ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ani żaden inny akt obowiązującego prawa nie daje podstawy do wystąpienia z wnioskiem podmiotowi zainteresowanemu wyłączeniem danego materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym samym wniosek taki nie rodził po stronie Starosty Piaseczyńskiego powstania obowiązku podjęcia działania w jednej z form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W tym stanie rzeczy przedmiotową skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego zmianę i zobowiązanie Starosty Piaseczyńskiego do wyłączenia z zasobu powiatowego, na zasadzie § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r., w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia, operatu [...] i operatu [...] ponieważ utraciła one przydatność użytkową na skutek ich umyślnego przeinaczania oraz zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono:

1. niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 1, § 7 ust. 2 i § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r., gdyż na zasadzie "art. 40.2.1 i art. 40.3.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącznie uprawnionym do dysponowania zasobem geodezyjnym w powiecie starosta powiatowy, który jest przełożonym kierownika ośrodka. Natomiast kierownik ośrodka jest bezspornie uprawniony do wnioskowania do komisji o wyłączenie z zasobu materiałów, które utraciły przydatność użytkową, ale nie jest organem jak starosta przeciwko któremu można wnieść skargę administracyjną. Wielomiesięczne starania pokrzywdzonej o doprowadzenie operatów do zgodności z prawem okazały się bezskuteczne, dlatego została wniesiona skarga na bezczynność starosta jako organowi odpowiedzialnemu za zasób. Konkluzja komisji potwierdza, zrobiono wszystko, aby nie ujawnić sfingowanych operatów.

Powołane w wywodach orzeczenia o odrzuceniu skargi dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych (nie patologii, jak w niniejszej sprawie). Zatem nie są dowodami w tej sprawie i nie stanowią dowodu na poparcie podnoszonej tezy.

2. nieustosunkowanie się do zarzutu, że dekret o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 13 września 1946 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 398) na podstawie którego geodeta uprawniony obowiązany był wykonać rozgraniczenie, a nie zna "wznowienia granic" wykazanego w operacie [...] i opinii z 8 sierpnia 1989 r. Owo "wznowienie granic" zmieniło stan prawny działki skarżącej w wyniku czego utraciła 255 m² gruntu w porównaniu z prawomocnym od dnia 30 kwietnia 1987 r. orzeczeniem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...]. Było to zwykłe fałszerstwo. Operat ten został zaewidencjonowany w zasobie nielegalnie o czym dalej.

3. naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu operatu [...] i operatu [...],

4. naruszenie prawa materialnego poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu nielegalnego zaewidencjonowania w zasobie sfałszowanego operatu [...] bez obligatoryjnego orzeczenia Urzędu Miasta i Gminy w P. o którym mowa w § 8 ust. 1 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości z 13 września 1946 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 398). Orzeczenie nigdy nie zostało wydane, bo od 20 czerwca 1989 r. aż do dzisiaj nie doszło do rozgraniczenia, a mimo to sfałszowany operat został zewidencjonowany i od 26 lat znajduje się jako nieusuwalny w państwowym zasobie geodezyjnym. Sfałszowany operat narusza stan prawny działki nr [...] skarżącej wykazany w orzeczeniu sądowym [...], a także § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454);

5. naruszenie prawa materialnego poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu sfałszowania operatu [...] w ten sposób, że granica rozdzielająca sporne nieruchomości została przeniesiona do tego operatu ze sfałszowanego operatu [...], a więc z naruszeniem tytułu prawnego prawomocnego orzeczenia [...] co narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że czynność będąca przedmiotem skargi dotyczy działania organu administracji w zakresie czynności materialno-technicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nadto zawarła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Piaseczyński wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W piśmie z dnia 16 czerwca 2013 r. A.W. wniosła o zdjęcie przedmiotowej sprawy z wykazu posiedzeń niejawnych w dniu 19 czerwca 2013 r. i wyznaczenie nowego terminu rozpoznania sprawy, po doręczeniu przez Starostę Piaseczyńskiego oryginałów szeregu wymienionych dokumentów, w tym m. in. operatu rozgraniczeniowego [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. A tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniesioną skargę na bezczynność Starosty Piaseczyńskiego jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., albowiem uznał, że złożony przez stronę wniosek nie rodzi po stronie organu obowiązku podjęcia działania w jednej z form prawnych o których w mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zdaniem Sądu materiały, które utraciły swoją przydatność użytkową podlegają wyłączeniu z zasobu, ale tylko na wniosek kierownika właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, który to wniosek uruchamia stosowną procedurę w myśl § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącą zarzuty nie podważyły stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem z przepisu tego wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organów możliwe jest w przypadkach wskazanych w pkt 1-4a powyższego przepisu, a zatem w sprawach w których są wydawane decyzje (pkt 1) i postanowienia (pkt 2 i 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności inne niż określone w pkt 1-3, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), a także w sprawach w których mogą być wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a).

Innymi słowy można stwierdzić, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zatem przyjąć należy, że warunkiem dopuszczalności skargi jest istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania organu.

W przedmiotowej sprawie w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. stanowił, że materiały, które utraciły przydatność użytkową podlegają wyłączeniu z zasobu na wniosek właściwego kierownika ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Wniosek ten podlega ocenie komisji powołanej przez starostę dla zasobu powiatowego (§ 8 ust. 1). Ocena komisji zatwierdzona przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego – w stosunku do zasobów wojewódzkiego i powiatowych, stanowi podstawę do wykreślenia wyłączonych materiałów z ewidencji ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (§ 8 ust. 2). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał procedurę wyłączenia materiałów, które utraciły przydatność użytkową z zasobu, konstatując, że jedynym podmiotem który może skutecznie, na podstawie przepisu § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia, wystąpić z wnioskiem o wyłączenie materiałów z zasobu jest kierownik właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Do wystąpienia z takim wnioskiem nie uprawnia również żaden wskazany przez skarżącą przepis prawa. Zatem złożony wniosek nie zobowiązywał organu do wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy nie przewidują wyłączenia materiałów z zasobu na wniosek innego podmiotu niż wskazany wyżej kierownik właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Co najwyżej wniosek ten, potraktowany jako skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, mógł stanowić impuls do podjęcia stosownych działań z urzędu. Jednakże brak powyższego nie powoduje, że skarżąca może domagać się zobowiązania organu do podjęcia wnioskowanych działań. Brak działania przez organ z urzędu nie podlega zaskarżeniu skargą na bezczynność.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro wniesiona skarga na bezczynność została odrzucona z przyczyn formalnych, to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako odnoszące się do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności wyłączenia materiałów objętych wnioskiem o wyłączenie nie mają znaczenia dla kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego brak jest podstaw do przedstawienia w tym zakresie pogłębionych rozważań.

Nadto nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o zdjęcie sprawy z wykazu posiedzeń niejawnych w dniu dzisiejszym i wezwanie organu do nadesłania oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 16 czerwca 2013 r., albowiem dokumenty te nie mają żadnego wpływu na kwestię oceny niedopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.