I SA/Wa 1238/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-11-09	
Data wpływu	2006-07-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Łukaszewska-Macioch /sprawozdawca/
Maria Tarnowska /przewodniczący/
Przemysław Żmich.	
Symbol z opisem	6189 Inne o symbolu podstawowym 618	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. B. i E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. B. i E. M. łącznie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. B. i E. M., utrzymało w mocy uprzednio wydane postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o zwrocie wniosku J. B. i E. M. o przyznanie odszkodowania.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 20 marca 2006 r. wpłynął do Kolegium wniosek J. B. i E. M. o przyznanie, w trybie art. 160 kpa, w związku z art. 417 kc i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odszkodowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia złożenia wniosku do dnia zapłaty, w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Powołaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] odmawiającego byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w części stanowiącej obecnie własność Miasta W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [..] marca 2006r., na zasadzie art. 66 § 3 kpa, orzekło o zwrocie wniosku J. B. i E. M. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z dniem 1 września 2004 r. art. 160 kpa został uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W związku z tym sprawa o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa nie leży już w kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które tym samym nie jest właściwe do rozpoznania wniosku. Kolegium powołało się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 450/92 (niepublik.) stwierdzającą: "Organ administracji publicznej, do którego wpływa żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy jest sąd powszechny, powinien zwrócić podanie wnoszącemu je wraz z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 kpa)". Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało za uzasadniony zwrot podania w trybie przewidzianym w art. 66 § 3 kpa.

J. B. i E. M. wniosły o ponowne rozpatrzenie ich wniosku podnosząc, że ustawa z dnia 14 czerwca 2004 r. rzeczywiście uchyliła z dniem 1 września 2004 r. art. 160 kpa, jednak w myśl art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 kc oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia ustawy w życie. Według wnioskujących, źródłem szkody może być wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, tj. w niniejszej sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951r., w której ojcu wnioskodawczyń bezzasadnie odmówiono prawa własności czasowej, a nie decyzja nadzorcza wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie można jej przypisać skutku konstytutywnego. W takim razie rozpoznanie sprawy o przyznanie odszkodowania należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wnioskodawczynie wskazały, iż stanowisko takie jest prezentowane przez Miasto W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dla ustalenia ewentualnego odszkodowania w trybie art. 160 kpa konieczne jest uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951 r. stwierdzono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Stwierdzenie nieważności jest zatem zdarzeniem i stanem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Nie jest możliwe uznanie, iż źródłem szkody może być wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, tj. w niniejszej sprawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951 r., albowiem przed wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2006 r. brak było podstaw do uznania, że orzeczenie to było wydane z rażącym naruszeniem prawa. W takim stanie rzeczy zasadne było zwrócenie wniosku na podstawie art. 66 § 3 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. i E. M. wniosły o uchylenie ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. jak i poprzedzającego je postanowienia z [...] marca 2006 r. z powodu naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. w związku z art. 160 kpa przez uznanie, że to stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951 r. jest zdarzeniem i stanem prawnym, o jakim mowa w art. 5 ustawy nowelizującej, a zatem skoro miało ono miejsce w dniu 27 lutego 2006 r., tj. po wejściu w życie ustawy, to właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania jest sąd powszechny, bez uprzedniego wszczynania trybu administracyjnego. W takim razie należy uznać, że doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 19 i art. 66 § 3 kpa przez stwierdzenie swojej niewłaściwości i zwrócenie skarżącym ich wniosku. W szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że według stanowiska Miasta W., brak jest podstaw do twierdzenia, iż źródłem szkody może być wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nadzorczej, na mocy której stwierdzono nieważność orzeczenia z [...] czerwca 1951 r., bowiem decyzja nadzorcza jest tylko aktem deklaratoryjnym. Brak jest zatem przesłanek, aby ze zdarzeniem prawnym, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., utożsamiać powołaną decyzję nadzorczą. Skarżące wprawdzie przychylają się do stanowiska zajętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., to jednak wnoszą skargę z ostrożności, aby nie dopuścić do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 66 § 3 kpa przez jego wadliwe zastosowanie, a także art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 § 1 kpa, wskutek błędnej wykładni tych przepisów, czego rezultatem było niewłaściwe zakwalifikowanie pisma skarżących jako dotyczącego sprawy, która może być załatwiona wyłącznie przez sąd powszechny.

Jest poza dyskusją, że przepis art. 160 kpa został uchylony z mocy art. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Art. 160 kpa jakkolwiek w § 2 odsyłał do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, stanowił samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę będącą skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa (decyzji nieważnej), albo stwierdzeniem jej nieważności. Uchylenie art. 160 powoduje, że po dniu wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r., tj. po 1 września 2004 r., w sprawach poprzednio w nim uregulowanych stosuje się wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego. Jednakże w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. ustawodawca zdecydował, że art. 160 kpa, w jego dotychczasowym brzmieniu, ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy.

W świetle powyższego zasadnicze znaczenie dla uznania, czy do rozpoznania wniosku skarżących o odszkodowanie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., czy sąd powszechny i czy w związku z tym uzasadnione było zastosowanie do tego wniosku art. 66 § 3 kpa, ma ustalenie, jakie zdarzenie albo stan prawny jest źródłem szkody wymagającej naprawienia przez przyznanie odszkodowania, inaczej mówiąc, jakie zdarzenie czy stan prawny należy uznać za moment powstania szkody. Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także ze skargi (wniosku złożonego przez skarżące w dniu 20 marca 2006 r. w aktach sprawy nie ma, ponieważ został on zwrócony wnioskodawczyniom przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) wynika, że skarżące J. B. i E. M. wnosiły o przyznanie im solidarnie, jako spadkobierczyniom S. M., byłego właściciela zabudowanej nieruchomości [...] przy ul. [...], od właściwego organu władzy publicznej - Skarbu Państwa, tj. Wojewody [...] i Miasta W. odszkodowania w wysokości [...] zł, a to w związku z ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] czerwca 1951r.

Rozpatrując prawo do żądania odszkodowania jako następstwa działania władzy publicznej nie sposób oderwać się od unormowania zawartego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustaleń orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjętych na tle stosowania tego przepisu. Konstytucyjna zasada odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej wyrażona w art. 77 ust. 1 Konstytucji wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą z bezprawnymi działaniami władzy publicznej. W wyroku z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02, który bezpośrednio przesądził o kierunku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji przepisów art. 160 kpa oraz art. 260 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w zakresie, w jakim ograniczają one roszczenie o odszkodowanie do rzeczywistej szkody. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zawarł istotne ustalenia odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w analizowanych przepisach, w tym w art. 160 kpa, nie określa się, jakie sytuacje są objęte bezprawnością działania władzy publicznej. Bezprawne działanie władzy publicznej, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, może przybierać różne postacie. Niewątpliwie źródłem szkody są decyzje administracyjne, które – jako wadliwe – muszą być wyeliminowane z obrotu najczęściej dlatego, że są obciążone wadami decydującymi o bezwzględnej ich nieważności. Bezprawność jest w tym wypadku ujawniana w ramach nadzwyczajnych procedur administracyjnych w kwalifikowany sposób.

Należy przy tym pamiętać, że istotny dla zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej moment powstania szkody musi się wiązać ze skutkiem materialnym w postaci uszczerbku w majątku osoby poszkodowanej. W świetle rozważań Trybunału Konstytucyjnego przyczyną takiego uszczerbku jest wadliwa (bezprawna) decyzja organu administracji publicznej, o której mowa w art. 160 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może nią być decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego, gdyż sama w sobie nie ma ona cechy bezprawności i z jej wydaniem nie wiąże się żaden uszczerbek w dobrach prawnie chronionych skarżących. Natomiast jej wydanie było konieczne dla ujawnienia, w ramach nadzwyczajnego postępowania – postępowania nadzorczego - wad orzeczenia administracyjnego decydujących o jego nieważności (bezprawności). Zatem o bezprawności działania organu administracji publicznej i o wynikającej stąd ewentualnej szkodzie można mówić jedynie w odniesieniu do orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r. Bezprawność w tym wypadku, polega bowiem - według art. 160 kpa - na "wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1", a nie "stwierdzeniu nieważności takiej decyzji".

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia za błędne należy uznać stanowisko zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej było zdarzeniem, o jakim mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. i w związku z tym – jako mające miejsce po dniu 1 września 2004 r. – przesądza o braku właściwości Kolegium do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. W takim stanie rzeczy zwrot podania skarżącym był niedopuszczalny, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2006 r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.