Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi M. N. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy oraz ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB), wynika, że w dniu [...] marca 2020 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy konstrukcji dachu budynku mieszkalnego na działce nr 1365/1 obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Roboty budowlane prowadzone były przez J. G. i polegały na remoncie dachu na budynku mieszkalnym obejmującym wymianę spróchniałych łat i krokwi przy zachowaniu istniejącego spadku połaci dachowej wraz z wymianą pokrycia dachu. Roboty te realizowane były na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście [...][...] marca 2017 r. nr [...], do którego nie wniesiono sprzeciwu.

W związku z interwencjami sąsiadki M. N. w sprawie prowadzenia przez J. G. robót budowlanych z przekroczeniem zakresu posiadanego przez zgłoszenie, organ powiatowy dnia [...] marca 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości. Ustalił, że w trakcie robót J. G. wykonał wewnątrz budynku w dwóch pomieszczeniach od strony działki nr 1365/2 ściany z bloczków betonowych o wymiarach 60 x 24 cm, na których wsparto część konstrukcji dachu. Ściany zostały wykonane w odległości 1,11 m od istniejącej właściwej ściany szczytowej. Ponadto w połaci dachu wykonano 6 otworów okiennych o wymiarach 1,10 x 0,60 m. Inwestor wyjaśnił, że wszelkie podejmowane próby wykonania remontu wskazanego fragmentu dachu kończyły się ich niszczeniem przez M. N..

PINB zakwalifikował zakres wykonanych robót budowlanych jako przebudowę, a jako, że nastąpiła ona bez wymaganego prawem zgłoszenia organ zainicjował postępowanie naprawcze. Ze względu na to, że roboty budowlane przy przebudowie budynku mieszkalnego nie zostały zakończone i miały bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu, organ I instancji postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] wstrzymał J. G. roboty budowlane przy przedmiotowym budynku mieszkalnym oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących wsparcie konstrukcji dachu na nowo wykonanych ścianach wewnętrznych pełniących obecnie funkcję ściany konstrukcyjnej od strony działki nr 1365/2, należącej do M. N. oraz wpływu montażu okien na istniejącą konstrukcję dachu.

Z przedłożonej przez niego ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną wynikało, że wszystkie wykonane roboty budowlano-remontowe zrealizowane zostały prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi standardami, przepisami i wiedzą techniczną oraz sztuką budowlaną, a po wykonaniu wszystkich pozostałych do zrealizowania prac budowlano - remontowych i wykończeniowych budynek mieszkalny będzie posiadał wszelkie walory użytkowe. Zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników przedmiotowego budynku, jak i również budynków na działkach sąsiednich bądź zagrożenia środowiska ani obniżenia przydatności przedmiotowego budynku do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Całość obiektu znajduje się w dobrym stanie technicznym, a jego konstrukcja nie wykazuje nadmiernych ugięć, odkształceń czy uszkodzeń.

W stosunku do wykonanych ścian nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ I instancji uznał, że zrealizowane w przedmiotowym budynku mieszkalnym roboty budowlane stanowią przebudowę, gdyż w wyniku tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku oraz roboty te spowodowały przebudowę elementów konstrukcyjnych budynku ze względu na to, że wykonane obecnie ściany stanowią wsparcie konstrukcji dachu. Organ powiatowy ustalił, że z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że wykonane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym roboty budowlane nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub Imienia bądź zagrożenie środowiska oraz zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania budynku. Przebudowę wykonano bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia, a w przedmiotowym przypadku nie występują okoliczności do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "u.P.b.").

W następstwie powyższych ustaleń PINB decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr 1365/1 obr. [...] w [...].

Odwołanie od decyzji PINB złożyła M. N. zarzucając jej wydanie wyłącznie w oparciu o ekspertyzę techniczną, która w jej ocenie budzi wątpliwości co do jej wiarygodności, gdyż zawarto w niej wiele informacji niezgodnych z prawdą (np. że budynek jest w całości murowany, a dach pokryty był dachówką cementową podczas gdy był pokryty blachą ocynkowaną).

WINB zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Pomimo niedopełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia, roboty budowlane przy przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz nie istnieje potrzeba wykonania jakichkolwiek robót budowlanych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, co potwierdza załączona do akt ekspertyza techniczna. Przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest częściowo na działce nr 1365/1 własności J. G. oraz częściowo na działce nr 1365/2, której właścicielką jest skarżąca. Z uwagi na fakt usytuowania budynku na granicy działek zastosowania nie będą tutaj miały przepisy dotyczące usytuowania budynku względem granicy pomiędzy ww. działkami. Nadto zakres wykonanych robót budowlanych przez inwestora nie zmienia dotychczasowego usytuowania budynku, wykonane zostały jedynie roboty budowlane (przebudowa budynku), które nie wpływają negatywnie na zmianę warunków pożarowych. Usytuowanie przedmiotowego budynku względem innych budynków na sąsiednich działkach pozostaje bez zmian. Organ odwoławczy posiada wiedzę, że J. G. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością znajdującą się na działce nr 1365/2 na cele budowlane, jednakże w przedmiotowym przypadku biorąc pod uwagę stan budynku sprzed wykonania w nim robót budowlanych ewentualny nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego wiązałby się z pogorszeniem stanu technicznego przedmiotowego budynku, a w następstwie przyczynił do stworzenia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do wydania nakazów określonych w art. 51 P.b. Wobec braku przesłanek do zastosowania sankcji wynikających z art. 51 P.b. - brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w związku z tym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Podkreślono, iż kwestia usytuowania obiektu budowlanego w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora jako zagadnienie natury cywilnoprawnej, powinna być rozstrzygana przez sądy powszechne w postępowaniu z powództwa cywilnego. Również nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącą żądania powołania biegłego z zakresu bezpieczeństwa pożarowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) M. N., zaskarżając w całości decyzję WINB z [...] sierpnia 2020 r. zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co nastąpiło na skutek zaniechania przez organ II instancji podjęcia czynności zmierzających do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy determinującego zastosowanie w sprawie właściwej normy prawa materialnego - organ zaniechał podjęcia działań służących ustaleniu charakteru wykonanych robót budowlanych, ich zakresu oraz skutku, zgodności zrealizowanych robót z przepisami prawa miejscowego, skutków zrealizowanych robót w odniesieniu do przepisów przeciwpożarowych oraz ustaleń w przedmiocie legalności samego obiektu, w którym roboty te zostały wykonane,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 k.p.a., co nastąpiło na skutek wadliwego, ograniczonego uzasadnienia skarżonej decyzji, sprowadzającego się w istocie do automatycznego powielenia uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz nieodniesienia się w uzasadnieniu w żadnej mierze do treści zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu. Powyższe przełożyło się tym samym na naruszenie przez organ II instancji fundamentalnej zasady postępowania dot. prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., do czego doszło na skutek oparcia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o wadliwie przeprowadzoną przez organ I instancji czynność "kontroli", w której to nie zapewniono skarżącej możliwości uczestnictwa,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co nastąpiło w wyniku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nakazywał wydanie decyzji kasatoryjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 3 pkt 7a P.b., polegające na jego błędnym zastosowaniu skutkującym nieprawidłowym przyjęciem, iż roboty budowlane będące przedmiotem postępowania stanowią przebudowę podczas, gdy na skutek ich wykonania niewątpliwie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, co tym samym wykluczało możliwość zakwalifikowania tychże robót do kategorii przebudowy,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. do czego doszło na skutek niezastosowania w/w przepisu prawa i tym samym zalegalizowania wykonanych robót pomimo tego, iż na ich skutek naruszono w istotnym stopniu uzasadniony interes Skarżącej jako właścicielki nieruchomości położonej w strefie oddziaływania obiektu należącego do J. G.,

- naruszenie art. 51 ust. 1 i nast. P.b. polegające na jego błędnym zastosowaniu, tj. dokonaniu wadliwej subsumcji tegoż przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy skutkującego niezasadnym uznaniem, że stan ten wyczerpuje podstawę wdrożenia w sprawie w/w trybu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, podczas gdy w istocie legalizacja owych robót winna następować w trybie art. 48 i nast. P.b.,

- naruszenie § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i tym samym całkowite pominięcie, iż na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych powstał stan zagrożenia pożarowego wymagający konieczności wykonania w będącym przedmiotem postępowania budynku co najmniej ściany oddzielenia pożarowego,

- naruszenie § 7 pkt 4 ppkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] " w [...], zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2009 r., w związku z niezastosowaniem w/w przepisu prawa wyłączającego możliwość legalnego wykonywania robót budowlanych bez zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji, względnie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od WINB zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodu z załączonej dokumentacji fotograficznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ).

Przedmiotem swej skargi M. N. uczyniła decyzje administracyjne wydane przez Organy nadzoru budowanego o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego na działce o nr 1365/1, obr. [...] w [...] przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy odpowiada prawdzie obiektywnej, tj. przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., został rozpatrzony w sposób dokładny i wszechstronny, pozwalający na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób określony w osnowie skontrolowanych przez WSA rozstrzygnięć.

Znalazły potwierdzenie w toku sądowej kontroli ustalenia faktyczne Organu odwoławczego, z których wynika, że na działce o nr. 1365/1 przy ul. [...] w [...], był prowadzony remont dachu w budynku mieszkalnym. Roboty te były realizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, względem którego właściwy organ architektoniczny nie wniósł sprzeciwu. W czasie prowadzonego i zgłoszonego Staroście remontu inwestor J. G. wykonał wewnątrz budynku ściany z bloczków betonowych, w dwóch pomieszczeniach od strony działki 1365/2, na których wsparto część konstrukcji dachu. Ściany te wykonano w odległości 1,11 m od istniejącej właściwej ściany szczytowej. Jednocześnie wykonano w połaci dachu 6 otworów okiennych, których wymiary wynoszą 1,10 x 0,60 m. Te okoliczności wynikają m.in. z treści protokołu z czynności kontrolnych sporządzonego przez pracowników PINB dnia [...] marca 2020 r. oraz załączonych do tego protokołu fotografii.

Należało w całości podzielić zdanie Organów, iż zrealizowane roboty stanowią przebudowę, która miała miejsce bez wymaganego przepisami zgłoszenia. W takiej sytuacji mógł znaleźć zastosowanie zacytowany w decyzji WINB art. 51 ust. 1 P.b. Organy po rozważeniu ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej, zasadnie uznały brak możliwości wydania jednego z nakazów przewidzianych w powołanym wyżej przepisie.

Ze złożonej w toku postępowania przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zrealizowane przez J. G. roboty budowlane odpowiadają obowiązującym standardom budowlanym, wiedzy technicznej, a także odpowiednim przepisom. Roboty te, pomimo że zostały wykonane bez wymaganego przez P.b. zgłoszenia, nie skutkują jakimkolwiek zagrożeniem bezpieczeństwa użytkowników budynku, jak również obiektów położonych na działkach sąsiednich. Ten sam wniosek dotyczy zagrożeń związanych z ochroną środowiska i przyrody. We wnioskach końcowych osoba eksperta posiadającą wymagane uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej stwierdza wyraźnie, iż nie zachodzi potrzeba wykonania w budynku jakichkolwiek robót budowlanych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, ponieważ te nieprawidłowości nie występują. Budynek mieszkalny jednorodzinny po wykonaniu pozostałych prac budowlano-remontowych i wykończeniowych będzie posiadał wszelkie walory użytkowe przewidziane dla pomieszczeń mieszkalnych. Wykonane roboty zapewnią spełnienie powstałych wymagań dla całego budynku w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego, użytkowania, a także poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Całość obiektu znajduje się w dobrym stanie technicznym, a jego konstrukcja nie wykazuje nadmiernych ugięć, odkształceń czy także uszkodzeń. Złożona do sprawy ekspertyza została opracowana w sposób prawidłowy, zawiera bowiem wszystkie wymagane od tego rodzaju dowodów elementy, jest logiczna i spójna oraz czytelna. Przedstawia przekonujące stanowisko eksperta, które mogło stanowić oparcie dla merytorycznych działań organów nadzoru budowlanego.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b., to tym samym konieczne okazało się wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie to po wyjaśnieniu kluczowych okoliczności faktycznych, stało się bezprzedmiotowe.

W stwierdzonych przez Sąd okolicznościach Organy nie naruszyły powołanych w skardze przepisów procesowych jak i materialnoprawnych. Nie miała miejsca błędna kwalifikacja wykonanych nielegalnie robót, bowiem jak wykazano w ramach remontu wykonano przebudowę, nie zaś rozbudowę obiektu budowlanego. Wykonane roboty spowodowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku, w zakresie konstrukcji dachu budynku – wykonano bowiem wsparcie konstrukcji dachu oraz otwory dachowe. Nie nastąpiła jednak wymagana przez ustawę zmiana kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Stanowisko Organów w tej kwestii zostało należycie umotywowane, w tym dowodowo, zatem nie wymaga dalszego pogłębiania związanych z tym kwestii.

W rezultacie, nie mogło dojść na naruszenia art. 48, art. 49b P.b., bowiem przepisy te nie obejmują swym zakresem wykonanej w sprawie przebudowy. Słusznie też podkreśla w swym uzasadnieniu Organ odwoławczy, iż wykonane roboty nie spowodowały jakiekolwiek zmiany w zakresie dotychczasowego usytuowania obiektu, zatem nie może być mowy o naruszeniu przy ich realizacji powołanych w skardze przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Ponadto, w toku postępowania skarżąca strona nie przedłożyła opinii, która podważałaby ustalenia wyrażone w ekspertyzie technicznej wykonanej na zlecenie inwestora.

WSA działając na podstawie art. 134 p.p.s.a. poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek naruszeń, które mogłyby prowadzić do uchylenia rozstrzygnięć wydanych w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzje organów są również zgodne z przepisami prawa materialnego, które zostały w sposób prawidłowy zastosowane i zinterpretowane. Wobec powyższego, zaskarżona do WSA decyzja WINB jako w pełni legalna, powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki prawne.

Z wyłożonych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.