Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Zduny z dnia 15 czerwca 1998 r. nr XXXIII/154/98 w przedmiocie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej na terenie Gminy Zduny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS

Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy w Zdunach z dnia 15 czerwca 1998 roku Nr XXXIII/154/98 w sprawie warunków przyłączenia się do sieci wodociągowej na terenie Gminy Zduny.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy w Zdunach w dniu 15 czerwca 1998 roku podjęła uchwałę w sprawie warunków przyłączenia się do sieci wodociągowej na terenie Gminy Zduny, podając za jej podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.).

W treści § 1 powołanej uchwały zobowiązano Zarząd Gminy do poboru opłaty w wysokości 22,5 q żyta wg wartości liczonej od podatku rolnego za zezwolenie na podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej od przyłącza. W § 2 uchwały wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje w chwili uzyskania zezwolenia, a opłata nie dotyczy osób, które partycypowały w kosztach budowy wodociągu. Uzyskane środki finansowe miały być przeznaczone na rozbudowę i utrzymanie sieci wodociągowej (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 4) i wskazano, że traci moc uchwała Rady Gminy w Zdunach z dnia 15 lipca 1992 r. nr XIX/79/92 w sprawie zasad i trybu korzystania z sieci wodociągowej na terenie Gminy Zduny (§ 5). Uchwała miała wejść w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy oraz sołectwach (§ 6).

Wskazanym na wstępie pismem z dnia 30 listopada 2012 r. Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. Zarzucił nadto rażące naruszenie prawa tj. art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 ze zm.) obowiązującego w dniu podjęcia uchwały poprzez zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem autora skargi kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. W polskim systemie prawa brak jest jednak delegacji ustawowych do wprowadzania przez gminy w formie uchwał opłat stanowiących postać jednostronnie narzuconych jej mieszkańcom danin publicznych w zamian za podłączenie do sieci wodociągowej. Zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone przepisem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest zdaniem strony skarżącej dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia, bowiem wbrew przepisom art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz.U. nr 71, poz. 421 ze zm.)nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Brak takiego ogłoszenia stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała obowiązywała do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 ze zm.), wedle której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (gmina) zapewnia realizację budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Podniósł, że uchwała nie ustaliła opłat za przyłączenie się do sieci a jedynie zobowiązała Zarząd Gminy do ich poboru. Celem uchwały było zapewnienie realizacji zasady równości dla wszystkich właścicieli nieruchomości. W kosztach budowy wodociągów uczestniczyła bowiem część zainteresowanych właścicieli i ponosząc koszty ich budowy zostali oni zapewnieni, że później przyłączający się do sieci również zostaną obciążeni takimi kosztami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (t. j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm. oraz t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

Przedmiotem swej skargi Prokurator Rejonowy w Łowiczu uczynił uchwałę podjętą w sprawie warunków przyłączenia się do sieci wodociągowej na terenie Gminy Zduny. Adresatem tej uchwały są podmioty legitymujące się zezwoleniem na podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej, z wyłączeniem osób, które partycypowały w kosztach budowy wodociągu. Adresaci uchwały określeni zostali więc w sposób generalny, a nie imienny. Uchwała nakłada na adresatów obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty za zezwolenie na podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej w wysokości 22,5 q żyta wg wartości liczonej od podatku rolnego. Zaskarżona uchwała dotyczy więc sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), zwanej od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy wybór i odwołanie zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Z kolei w świetle art. 30 ust. 3 ustawy zarząd w realizacji zadań własnych gminy podlegał wyłącznie radzie gminy. Powołane przepisy nie wskazują na możliwość stanowienia przez radę gminy aktów nakładających opłaty na członków społeczności tej gminy. Takiej kompetencji nie można też wywieść z innych unormowań tej ustawy i innych ustaw.

Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, a art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy przewidywał, że organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania własne obejmują w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt 3). Jednakże powołane normy nie zawierały delegacji, o jakiej mowa w art. 94 Konstytucji, nie dawały więc radzie gminy uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały we wskazanym w niej przedmiocie. Z istoty normy delegacyjnej wynika, że musi być ona wyraźna, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winna określać materię, która ma być przedmiotem aktu prawa miejscowego, organy kompetentne do jego wydania oraz regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tymczasem w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było przepisu na gruncie prawa administracyjnego spełniającego powyższe wymagania.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Ustalenie więc przez Radę opłat w określonej wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę pozbawioną podstawy prawnej.

Odnosząc się do argumentów organu, wskazać należy, że wejście w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. W uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wejście w życie ustawy regulującej kwestie związane ze zbiorowym zaopatrywaniem ludności w wodę nie czyni więc niniejszego postępowania bezprzedmiotowym, a tym samym nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w tej sprawie.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut organu, wedle którego zaskarżona uchwała nie ustalała opłat za przyłączenie się do sieci, a jedynie zobowiązywała Zarząd Gminy do ich poboru. Z treści § 1 i § 2 uchwały wynika, iż Rada Gminy nałożyła obowiązek uiszczania opłaty za uzyskanie zezwolenia na podłączenie się do gminnej sieci wodociągowej, na wszystkich tych, którzy nie partycypowali w kosztach budowy wodociągu, wskazując na jej wysokość oraz zobowiązując Zarząd Gminy do jej poboru. Ocenić więc należy, iż wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z urządzeń wodociągowych wykraczało poza ustawowe kompetencje Rady, a powierzenie jej wykonania Zarządowi nie zmieniało pozaprawnego charakteru tego aktu.

Podsumowując, Rada Gminy w Zdunach, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za dokonanie przyłączenia do gminnego urządzenia w postaci sieci wodociągowej. Brak było bowiem przepisu przewidującego takie uprawnienie. Należało więc zaskarżoną uchwałę ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji.

W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok taki wywiera skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

a.bł.