III OSK 1780/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-17	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1338/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 916; art. 83 ust. 1 oraz art. 83c ust. 5, art. 83c ust. 2, art. 125 pkt 3; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1338/18 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr SKO.OŚ/4170/247/2018 w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. znak: WS-05.6131.2.18.2018; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1338/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr SKO.OŚ/4170/247/2018 w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 4 lipca 2018 r. znak: WS-05.6131.2.18.2018.DS Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącej zezwolenia na usunięcie 25 sztuk drzew (2 sz. czeremchy zwyczajnej, 2 szt. dębu szypułkowego, 2 szt. robinii akacjowej, 4 szt. topoli mieszańcowej, 1 szt. wiązu szypułkowego, 14 szt. wierzby białej) oraz 290 m2 krzewów (ligustr, ałycza, bez czarny) z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. S. w K., kolidujących z projektowaną inwestycją. Od decyzji tej odwołanie złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 10 sierpnia 2018 r., znak SKO.OŚ/4170/247/2018 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., póz 142) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że okolicznością nie kwestionowaną w sprawie jest, że obszar w całości znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. Faktem jest także, iż teren inwestycji budowlanej i jednocześnie teren, na którym rosną drzewa i krzewy objęte wnioskiem położony jest w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rejon ul. Św. Jacka - Twardowskiego (uchwała nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014r.) i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową MW/U.2. (MW/U. l-MW/U.6 - Tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi). SKO przypomniało również, iż zgodnie z elementami informacyjnymi zawartymi na rysunku planu teren inwestycji położony jest w zasięgu występowania traszki grzebieniastej oraz w sąsiedztwie kumaka nizinnego i modraszka telejusa, które to gatunki objęte są ochrona ścisłą.

Dalej organ wskazał, iż stosownie do normy z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142), dalej: "u. o. p." ustawodawca pozwala odstąpić - w przypadku drzew co do których wymóg uzyskania zezwolenia jest wymagany - od zasady nakazującej chronić drzewa przed wycięciem wyłącznie w przypadkach szczególnych, jeżeli wymaga tego uzasadniony interes wnioskodawcy w szczególności znajdujący odbicie w okolicznościach podanych w art. 125 pkt 3 u.o.p., czyli jeśli podyktowane jest to wymogami racjonalnej gospodarki rozumianymi jako umożliwienie racjonalnego korzystania z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wykonywania przysługującego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Z kolei wskazana wyżej zasada ochrony drzew znajduje oparcie w treści art. 2 u.o.p. ust. 1 pkt 8 i 9, zgodnie z którymi ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: zieleni w miastach i wsiach (pkt 8) i zadrzewień (pkt 9). Nadto w art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawodawca wskazał, że celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Należy uwzględnić również zasadę wyrażoną w art. 127 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowiącym, że ochrona roślin i zwierząt jest realizowana w szczególności przez ograniczanie możliwości wycinania drzew i krzewów oraz likwidację zieleni.

Wskazało również, że nie tylko na organie, ale także na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przyczyn wskazujących na zasadność zastosowania zezwolenia na wycięcie drzew, co wynika z przepisów określających wymogi formalne wniosku. Zgodnie z treścią art. 83b ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu powinien zawierać m.in. miejsce, przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu oraz wskazanie czy usunięcie wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt. 7), a także rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - określające usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych (pkt.8). Z powyższego wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew musi jednoznacznie i w sposób wymagany prawem wskazać przyczynę usunięcia drzew. Rola organu rozpoznającego wniosek o zezwolenie na wycięcie drzew sprowadza się natomiast do rozważenia czy podana przyczyna jest bardziej istotna niż wartości związane z ochroną zadrzewienia, zaś jeżeli tą przyczyną jest zamiar zabudowy działki budowlanej organ administracji winien ocenić czy istnienie drzew koliduje z zamiarem zabudowy i w jakim zakresie. Sam fakt zaistnienia takiej kolizji nie przesadza jeszcze o wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie zadrzewienia, ale musi być wnikliwie rozważone przez organ gdyż w państwie prawa każde ograniczenie interesu indywidualnego na rzecz interesu społecznego wymaga wyważenia obu interesów, znajdującego następnie wyraz w uzasadnieniu. W razie zamiaru realizacji inwestycji budowlanej nie bez znaczenia dla zidentyfikowania przyczyny zamierzonej wycinki drzew powinny być uwarunkowania przestrzenne inwestycji, które kształtują postanowienia planu, a w razie jego braku treść decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organ podał również, że obowiązujący plan miejscowy ustala zasady kształtowania i urządzania terenów zieleni wskazując, iż: podczas realizacji zagospodarowania terenów obowiązuje maksymalnie możliwa ochrona zieleni istniejącej, w tym terenów zieleni parkowej, zieleni skwerów i zieleńców osiedlowych, zieleni towarzyszącej ciągom komunikacyjnym oraz zieleni przydomowej. Ponadto wskazał, że z przedstawionego przez stronę projektu budowlanego wynika, iż inwestycja budowlana pozostaje w kolizji z drzewami przewidzianymi do usunięcia i planuje się nasadzenia w wąskim pasie wokół inwestycji budowlanej. Także w odwołaniu od decyzji wnioskodawca wskazuje na kolizję bezpośrednio z projektowaną inwestycją i kładzie nacisk na prawo własności i przewidzianą planem możliwość realizacji inwestycji budowlanej.

W toku postępowania dopuszczone do udziału organizacje w sposób niezwykle czynny zwracają się w imieniu zwłaszcza okolicznych mieszkańców o uwzględnienie interesu członków Gminy Miejskiej Kraków wskazując na rolę drzew jak i walory środowiskowe i przyrodnicze terenu Zakrzówka, który stanowi siedlisko m.in. węża gniewosza jak i innych przedstawicieli fauny i flory.

Kolegium nie zakwestionowało co do zasady stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, z którego wynika w istocie, iż ochrona drzew nie ma charakteru bezwzględnego, a Inwestor ma uzasadniony interes w ubieganiu się o wydanie pozytywnej dla niego decyzji, jednak – w jego ocenie - nie można pomijać także uzasadnionych oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie ochrony zieleni. Wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż odmowę zezwolenia na usunięcie drzew z terenu wnioskodawcy oparto o dokonanie oceny niezwykle cennych walorów przyrodniczych terenu. Zdaniem Kolegium okoliczność ta bez wdawania się w rozważania co do zaobserwowania na terenie planowanej wycinki np. stanowiska gniewosza jest w istocie wiedzą powszechną, nie wymagająca udawadniania i co jest potwierdzone już samym faktem, iż teren ten leży w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, co wynika z planu, zgodnie z jego elementami informacyjnymi zawartymi na rysunku planu, teren inwestycji położony jest w zasięgu występowania traszki grzebieniastej oraz w sąsiedztwie kumaka nizinnego i modraszka telejusa, które to gatunki objęte są ochrona ścisłą. Poza tym jak wynika z wizji w trenie zaobserwowano na nim różnorodne ptaki.

Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy realizacja zaplanowanej inwestycji w istocie z założenia ma doprowadzić do usunięcia wszystkich drzew z terenu nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności ze wskazaniem planu jak i nie uwzględnia interesu społecznego. Podniósł, iż drzewa przeznaczone do usunięcia pełnią cenne funkcje w środowisku przyrodniczym. Jak wynika z opracowania H.B. Szczepanowskiej "Drzewa w mieście" (Wydawnictwo: Hortpress Warszawa) usunięcie dużego drzewa w mieście jest co do zasady nieodnawialne i bezpowrotne.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie można pominąć interesu społecznego, wyrażającego się w ochronie wartości drzew dla środowiska, a który w żaden sposób nie mógłby być uwzględniony przy wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów w rozważnej sytuacji. Nadto należy zauważyć, iż wartość drzew nie wynika z ich żywotności, pokroju i innych cech dendrologicznych przyjmowanych w wyniku oceny dokonanej względem jakiegoś idealnego wzorca. Wartość drzew i krzewów dla środowiska winna być oceniana w kontekście otoczenia, w jakim się ono znajduje. Wskazało, że dla mieszkańców pobliskich osiedli i ogólnie mieszkańców gminy Kraków zadrzewienia terenów Z. mają szczególny walor z uwagi na fakt, iż stanowią rzadką enklawę przyrodniczą w sąsiedztwie zagęszczonej zabudowy, bliskości arterii komunikacyjnych i usuwaniu kolejnych zadrzewień w mieście, co jest okolicznością powszechnie znaną.

Zdaniem Kolegium, należy uznać, iż skoro w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m.in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 u.o.p.) to nie stanowi przekroczenia ram uznania administracyjnego stwierdzenie w tym konkretnym wypadku, iż zasadna jest odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew w kontekście równowagi interesów społecznego - polegającego na zachowaniu jak największej ilości zadrzewień zwłaszcza w parku krajobrazowym i interesu obywatela związanego z prawem do dysponowania swoją własnością i uzyskiwania z tego jak największego zysku. Wskazało, iż z punktu widzenia rozważnej sprawy wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz okoliczności przemawiających za zachowaniem drzew pozwala przyjąć, iż w tym przypadku właściwym była odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca i w skardze zarzuciła jej naruszenie art. 83 ust. 1 zw. z art. 83c ust. 2 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 125 pkt 3 u.o.p., art. 7 i 77 k.p.a., art. 10 oraz 79a § 1, 90, 91 i 92, art. 107 § 3 k.p.a., art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 138 § 1 pkt k.p.a.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, iż interes skarżącej spółki, który wbrew zarzutom skargi, został przez organ rozważony i wzięty pod uwagę, polega na skorzystaniu ze swojej własności poprzez realizację prawa zabudowy. Prawo własności jest wartością chronioną przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, o czym stanowi w art. 64. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wskazać jednak należy na art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego wynika, iż ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Sąd wyjaśnił, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniom.

Dalej wskazał na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), wyjaśniając, iż interes społeczny jest w niniejszej sprawie tożsamy z zasadami ochrony przyrody i również podlega silnej ochronie konstytucyjnej (art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji).

Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9, ust. 2 pkt 5 oraz art. 4, a także art. 83 i następnych u.o.p., zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, a ustawodawca pozwala od zasady tej odstąpić w ściśle określonych przypadkach, z których zresztą w zakresie drzew i krzewów nieobjętych wnioskiem – jak już wyżej wskazano – inwestor może skorzystać.

Wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie drzewa i krzewy znajdujące się na terenie objętym wnioskiem nie są jedynie wartością samą w sobie, ale przede wszystkim stanowią siedlisko kilku gatunków zwierząt objętych ścisłą ochroną gatunkową. Okoliczności te organy dostatecznie jasno uzasadniły i wyraziły w swoich decyzjach, wyjaśniając i nacisk kładąc na to, że planowana wycinka nie jest możliwa ze względu na to, że zniszczone zostanie w ten sposób siedlisko gatunków chronionych, a nie ze względu na to, że poszczególne drzewa czy krzewy stanowią szczególnie cenne okazy.

Ponadto wyjaśnił, iż w aktach sprawy (k. 64 ) znajduje się odręcznie sporządzony dokument z dnia 6 marca 2018 r. zatytułowany "Protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w drodze oględzin". Z jego treści wynika, że nie była to rozprawa administracyjna, lecz oględziny, w których uczestniczyła pełnomocnik skarżącej spółki A. P.. Sąd zwrócił uwagę, iż tytuł dokumentu ("protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzone w drodze oględzin") nie jest rzeczywiście zbyt fortunny, ale jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nie była to rozprawa administracyjna, ale oględziny, zatem nie zostały naruszone przepisy art. 90, 91 i 92 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii naruszenia praw skarżącej w postępowaniu wynikający z tego, że w skład Zespołu Zadaniowego ds. Ochrony Zieleni wchodzi przedstawiciel Towarzystwa [...], tj. jednej z organizacji społecznych, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, co zdaniem skarżącej spowodowało, że decydujący głos w postępowaniu miały organizacje społeczne, Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, że negatywna opinia zespołu stała się podstawą rozstrzygnięcia i wydania decyzji odmownej. Przyczyny odmowy wydania zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów były zupełnie inne.

Sąd podniósł także, że mając na względzie zatem zarówno treść art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. oraz dostatecznie jasno wyrażony podgląd przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ I Instancji zdaniem Sądu uprawniony był do zaniechania zawieszania postępowania. Trudno sobie wyobrazić aby RDOŚ mógł logicznie uzasadnić dlaczego wycinka drzew i krzewów, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych, powodująca niechybne zniszczenie siedliska gatunków chronionych mogłaby "wynikać z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska." Wobec powyższego, choć działanie organu I Instancji stanowiło uchybienie przepisom postępowania, to jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego uznania, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77, art. 10 oraz 79a § 1, 90, 91 i 92 i art. 107 § 3 k.p.a. administracyjnego poprzez:

- błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a., pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy administracyjne obu instancji, błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez bezzasadne całkowite pominięcie interesu skarżącego i uznanie w niniejszej sprawie nadrzędności interesu społecznego nad interesem skarżącego,

- błędne uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 oraz 79a § 1, 90, 91 i 92 k.p.a. pomimo niezapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz niepouczenia jej przez organ, które z przesłanek zależnych od skarżącej jako wnioskodawcy nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem,

- błędne uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisu art 107 § 3 k.p.a., pomimo zbyt skrótowego i niejasnego sformułowania uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 83 ust. 1 oraz art. 83c ust. 5 u.o.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, a także poprzez uznanie, iż nie są istotne w tym zakresie okoliczności dotyczące charakterystyki konkretnych drzew i krzewów,

- art. 83c ust. 2 u.o.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie, pomimo stwierdzonego uchybienia przez organ I instancji dyspozycji tego przepisu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, choć pozbawiło ono skarżącą możliwości obrony swojego stanowiska odnośnie braku konieczności uzyskania zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do gatunków chronionych,

- art. 125 pkt 3 u.o.p. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że powyższy przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że niszczenie zwierząt i ich siedlisk dotyczyłoby zwierząt objętych formami ochrony przyrody tj. ścisłą ochroną gatunkową,

- art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione i niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie skarżącego w możliwości dysponowania nieruchomością,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- nieuzasadnionym przyjęciu, że z opracowań z 2014 i 2016 r. jednoznacznie wynika, że na terenie przedmiotowych działek (których dotyczy wniosek tj. działki o numerze [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]) występuje gniewosz plamisty, podczas gdy takie stwierdzenie nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a występowanie gniewosza plamistego na terenie Zakrzówka nie dotyczy terenu przedmiotowych działek ani nawet terenów z nimi sąsiadujących,

- nieuzasadnionym przyjęciu, iż usunięcie przedmiotowych drzew prowadziłoby do zniszczenia siedlisk zwierząt objętych ścisłą ochrona gatunkową, pomimo, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na występowanie siedlisk gatunków chronionych gatunków na drzewach i krzewach objętych wnioskiem skarżącego, przy czym Sąd I Instancji nie wskazał także chronionych gatunków zwierząt, których siedliska uległyby zniszczeniu.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi z dnia 25 września 2018 r. i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2018 r., znak: SKO.OŚ/4170/247/2018 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r., znak: WS- 05.6131.2.18.2018.DS odmawiającą wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, iż w niniejszej sprawie wymogi odnośnie zarówno samego postępowania dowodowego, jak i uzasadniania wydanej decyzji (które w odniesieniu do obu decyzji, zarówno organu II jak i I instancji zostały sporządzone w sposób lakoniczny, chaotyczny i niejasny), nie zostały zachowane, a prawnie chroniony interes, jak i argumenty i zarzuty skarżącej (m.in. w zakresie możliwej kompensacji przyrodniczej) nie tylko nie zostały uwzględnione, ale w ocenie skarżącej całkowicie pominięte a wręcz całkowicie zignorowane. Pomimo wskazania przez Sąd I Instancji w motywach ustnych zaskarżonego wyroku, iż postępowanie administracyjne prowadzone było wręcz modelowo, w ocenie skarżącej zmierzało ono od samego początku do wydania decyzji negatywnej.

W ocenie skarżącej właściwe wyważenie interesu wymaga określenia konkretnych gatunków zwierząt i roślin, których ścisła ochrona gatunkowa przemawia przeciwko wycince drzew i krzewów wskazanych we wniosku. W przeciwnym wypadku nie jest możliwe ustalenie czy faktycznie ochrona danego gatunku pozostaje w kolizji z wycinką wskazanych we wniosku drzew i krzewów, a także nie pozwala na odniesienie się do tego czy faktycznie występują tam siedlisko danego gatunku. Przy takich sformułowaniach jakie zostały użyte zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i poprzedzających je decyzjach administracyjnych, nie jest to możliwe i stanowi to rażące naruszenie praw skarżącej.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i wskazała, iż Sąd I Instancji niezasadnie nie uwzględnił podnoszonych zarzutów dotyczących wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a w szczególności tego, że prawa skarżącej do aktywnego udziału w postępowaniu nie zostały zachowane, a jej prawnie chronione interesy i argumenty całkowicie pominięte, natomiast decydujący głos, jak i udział w postępowaniu miały organizacje społeczne m.in. poprzez udział w organach opiniujących jak Zespół Zadaniowy lub poprzez faktyczne uznanie w trakcie oględzin za eksperta z zakresu ornitologii przedstawicieli jednej z organizacji dopuszczonych do udziału w sprawie.

Ponadto podkreśliła, że argumenty i wnioski w zakresie możliwej kompensacji lub też wskazujące na niska wartość drzew i krzewów podlegających wycince nie zostały w ogóle przeanalizowane przez organy administracyjne, co zostało także całkowicie pominięte przez Sąd I Instancji. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż spostrzeżenia Sąd I Instancji, nie są oparte na analizie konkretnego obszaru (wskazanego jako obszar inwestycji łącznej pow. 0,405 ha) i konkretnych drzew oraz krzewów, lecz na stwierdzeniach odwołujących się do całego, kilkudziesięciuhektarowego obszaru Z., nie uwzględniających jego zróżnicowania. Podkreśliła, że działki na których znajdują się przedmiotowe drzewa i krzewy, zlokalizowane wzdłuż ulicy S., zajmujące pow. 0,405 ha porośnięte sią roślinności ruderalną, zasiedlającą podłoża zmienione już przez człowieka, stanowiącą pozostałość dawnych ogródków działkowych, porośniętych obecnie zdziczałymi drzewami owocowymi, krzewami, dawnymi żywopłotami, jako następstwo sukcesji wtórnej na terenach, na których zaniechano działalności rolniczej, co przyczyniło się do zaniku jego bioróżnorodności. Z tych powodów jako tereny najmniej cenne przyrodniczo zostały w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. "Rejon św. Jacka - Twardowskiego" przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo- usługową.

Odnosząc się do wskazania przez Sąd I instancji, iż na terenie nieruchomości objętych wniosek występują siedliska gniewosza plamistego, skarżący wskazuje, że taicie stwierdzenie jest całkowicie błędne i nieuzasadnione w świetle materiałów zgromadzonych w toku postępowania, bowiem 28 kwietnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał w sprawie OP-I.6442.15.2014.BZ.10, decyzję o nieustaleniu strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania gniewosza plamistego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...] w K.

Spółka przypomniała również, że w trakcie oględzin prowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji w dniu 5 czerwca stwierdzono (na podstawie odgłosów) występowanie ptaków takich jak: słowik, drozd śpiewak, zięba, modraszka, bogatka, kapturka, piecuszka, wilga, pierwiastka, jednak jak wynika z protokołu nie stwierdzono występowania tych ptaków na drzewach lub krzewach objętych wnioskiem, jak również nie stwierdzono gniazd ptaków na drzewach objętych wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Towarzystwo [...] z siedzibą w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił stronie skarżącej kasacyjnie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów motywując to koniecznością ochrony gatunków chronionych. W pierwszej kolejności należy odnieść się więc do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy, a zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Jako częściowo usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że drzewa i krzewy będące przedmiotem postępowania znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. dotycząca obszaru Rejon ul. Św. Jacka – Twardowskiego. Zgodnie zaś z elementami informacyjnymi zawartymi na rysunku planu teren inwestycji położony jest w zasięgu występowania traszki grzebieniastej oraz w sąsiedztwie kumaka nizinnego i modraszki telejusa, które to gatunki objęte są ochroną ścisłą. Występowanie gatunków chronionych na obszarze inwestycji wynika więc już z samej treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaś z raportów z inwentaryzacji gniewosza plamistego przeprowadzonych przez herpetologów w 2011, 2014 i 2016 r. wynika, że na obszarze tym występuje także gniewosz plamisty, który należy do gatunków podlegających ochronie ścisłej. Nie ma przy tym znaczenia, dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczność, że RDOŚ odmówił ustanowienia strefy ochrony ostoi i regularnego przebywania gniewosza plamistego, albowiem uznał, że populacja ta jest w sposób wystarczający chroniona postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wadliwe jest rozumowanie skarżącej kasacyjnie, że jedynie stwierdzenie na tych konkretnych działkach, z których mają zostać usunięte drzewa i krzewy, istnienia gatunków chronionych może stanowić podstawę do odmowy wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów. Rację ma bowiem organ, że z uwagi na charakterystykę gatunków chronionych, to jest trzaskę grzebieniastą i gniewosza plamistego ich bezpośrednia obserwacja w trakcie oględzin nieruchomości mogła być niemożliwa. Bytowanie tych gatunków potwierdzone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w raporcie. Ponadto, podkreślenia wymaga, że cały teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym działki, na których znajdują się przedmiotowe drzewa, znajduje się w zasięgu występowania traszki grzebieniastej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przesądzającym dowodem w tym zakresie nie była opinia Zespołu Zadaniowego, która miała jedynie charakter pomocniczy.

Rację ma jednak skarżąca kasacyjnie, zarzucając wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia występowania i gniazdowania na nieruchomości licznych gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą. W tej części zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczący wadliwości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostały wymienione gatunki ptaków, które zaobserwowano podczas oględzin, w tym: kosa, słowika, bogatkę, kapturkę, piecuszka, pierwiosnka, drozda i opuszczone gniazdo zięby, lecz nie wyjaśniono, które z tych ptaków podlega ochronie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono zaś, że "na terenie występują oraz gniazdują liczne gatunki ptaków, w tym także objęte ochroną ścisłą". Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 83c ust. 1 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. W myśl zaś art. 83 ust. 2 u.o.p. w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do tych gatunków. Celem więc oględzin, o których mowa w powołanym przepisie jest stwierdzenie ewentualnego występowania gatunków chronionych. Oczywiście w tym przypadku nie chodzi o gatunki chronione drzew, lecz o występowanie gatunków chronionych innej flory oraz fauny. Ustalenie więc ewentualnego występowania gatunków chronionych ptaków miało istotne znaczenie dla sprawy. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 83c ust. 1 i 2 u.o.p., albowiem jak należy wnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do wydania zezwolenia w oparciu art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "trudno sobie wyobrazić aby RDOŚ mógł logicznie uzasadnić dlaczego wycinka drzew i krzewów, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych, powodujących niechybne zniszczenie siedlisk gatunków chronionych mogłaby "wynikać z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym i gospodarczy lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska". Sąd I instancji dokonał więc oceny w sprawie wprowadzenia odstępstw w stosunku do gatunków roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną. Tymczasem przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest zezwolenie na dokonanie stosownych odstępstw w stosunku do gatunków roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną lecz zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów. Z analizy art. 83c ust. 2 u.o.p. wynika, że w przypadku stwierdzenia, że usunięcie drzewa lub krzewu spowoduje naruszenie zakazów w stosunku do gatunków chronionych, postępowanie zawiesza się do czasu przedłożenia zezwolenia na dokonanie czynności podlegających zakazom w stosunku do tych gatunków. Oznacza to obowiązek zawieszenia powstępowania przy zaistnieniu tych okoliczności chyba, że zachodzą inne przyczyny z powodu, których nie można wydać decyzji pozytywnej na usunięcie drzew i krzewów. Wydanie takiej zgody staje się więc zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. W związku z tym, zgodnie z art. 83c ust. 2 u.o.p., organ prowadzący takie postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zawiesić w formie postanowienia prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jednocześnie, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., powinien wystąpić do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub zobowiązać do tego stronę (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. V, Lex, komentarz do art. 83 c u.o.p.). Organami uprawnionymi do rozstrzygnięcia są Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska lub regionalny dyrektor ochrony środowiska – zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 i 2 u.o.p., a nie prezydent miasta, czy samorządowe kolegium odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował jako prawidłowe podjęcie decyzji w tej kwestii przez organy nieuprawnione i ocenił tą decyzję jako prawidłową, czym naruszył dyspozycję art. 83c ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 u.o.p. W sposób nieuprawniony i przekraczający zakres postępowania administracyjnego Sąd I instancji doszedł do wniosku, że RDOŚ wydałby w zakresie odstępstw od zakazów decyzje negatywną. Wydanie takiej decyzji jest kompetencją tego organu i nieuprawnione jest zastępowanie tego rozstrzygnięcia wnioskami lub domniemaniami pochodzącymi od innych organów. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że organ I instancji wydał decyzję negatywną w przedmiocie wycinki drzew i krzewów uzasadniając to faktem niecelowości występowania do RDOŚ o zezwolenie na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych, z uwagi na brak spełnienia warunków zakreślonych w art. 56 u.o.p. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji i oceniona jako legalna przez Sąd I instancji. Ponownie podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunków do gatunków chronionych nie mieściło się w granicach kompetencji przysługujących organom rozpoznającym sprawę w przedmiocie zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów. Okoliczność ta stanowiła podstawą przesłankę uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali i wyeksponuje w uzasadnieniu decyzji, które z gatunków ptaków chronionych występują i gniazdują na danym obszarze, w szczególności czy gniazdują na drzewach lub krzewach, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, a następnie postąpi zgodnie z treścią art. 100 § 1 k.p.a. to jest sam wystąpi do właściwego organu ochrony środowiska z wnioskiem o wydanie zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych lub wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, o ile nie zaistnieją w ocenie organu jeszcze inne przyczyny stanowiące podstawę do wydania decyzji negatywnej, albowiem wówczas wystąpienie takie będzie zbędne.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10, 79a § 1, 90, 91 i 92 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie utożsamił oględzin i rozprawy. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że w dniu 6 marca 2018 r. przeprowadzone zostały oględziny, a nie rozprawa, w których uczestniczyła pełnomocnik skarżącej Spółki. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dotyczącej rozprawy, która miałaby mieć miejsce w dniu 15 marca 2018 r. Skoro więc organ nie przeprowadził rozprawy w dniu 15 marca 2018 r., a jedynie oględziny w dniu 6 marca 2018 r., w których uczestniczyła pełnomocnik skarżącej Spółki, to nie można mówić o naruszeniu art. 10, 90, 91 i 92 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten dotyczy więc obowiązku wskazania przez organ przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane. W rozpoznawanej sprawie trudno dopatrzeć się przesłanek zależnych od strony, które mogły wpłynąć negatywnie na wynik postępowania. Przesłanki takie nie zostały także przedstawione w skarze kasacyjnej. Z istoty tej sprawy wynika, że przesłanki te były niezależne od strony i dotyczyły ochrony gatunków chronionych.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 125 pkt 3 u.o.p. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wywiódł, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy ona gatunków chronionych. Z art. 125 pkt 3 u.o.p. wynika zaś, że odnosi się on jedynie do gatunków nie objętych formami ochrony przyrody. Formą ochrony przyrody zgodnie z art. 6 pkt 10 u.o.p. jest także ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Z uwagi na wadliwości w zakresie przepisów postępowania dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 83 ust. 1 i 83c ust. 5 u.o.p. oraz art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organu dostosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym uzasadnieniu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.