Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. K. przeciwko Prezesowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2008 r., w sprawie II SAB/Łd 29/07 oraz żądania wymierzenia grzywny oddala skargę. LS

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/07, w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. do dokonania czynności polegającej na publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. dokumentacji przebiegu kontroli przeprowadzonych przez Inspektorów kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w jednostkach samorządu terytorialnego.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/07, z żądaniem wymierzenia grzywny Prezesowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł.

W uzasadnieniu skargi J. K. wskazał, że do dnia wniesienia skargi nakazane powyższym wyrokiem czynności nie zostały wykonane - protokoły kontroli zostały opublikowane tylko w części, a ponadto do żadnego z nich nie opublikowano załączników.

W odpowiedzi na skargę Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniósł o jej oddalenie i nienakładanie grzywny. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, powołał się na przepis art. 154 § 1 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p. p. s. a.

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazał, że wyżej wymienionym wyrokiem zobowiązano go do dokonania czynności polegającej na publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. dokumentacji przebiegu kontroli przeprowadzonych przez inspektorów kontroli tejże Izby, odstępując jednakże od określenia terminu wykonania nakazanej czynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd odstąpił od wskazania powyższego terminu z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), obowiązek udostępnienia żądanych informacji - protokołów kontroli - winien być realizowany na bieżąco poczynając od 8 października 2003 r., a ponadto nie jest możliwym zakreślanie precyzyjnego terminu wobec tak znacznej zwłoki w realizacji zobowiązania. Pozostaje nadal ustawowy obowiązek bezzwłocznego udostępniania informacji określony w art. 3 ust. 2 ustawy.

Prezes Izby podkreślił, że w wykonaniu wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. , w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. do opublikowania pozostało łącznie 327 protokołów kontroli. Powyższe dane obejmują protokoły podpisane pomiędzy dniem 1 stycznia 2004 r. a 28 kwietnia 2008 r., co wynika z faktu, że stosownie do art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przepis art. 8 ust. 3 odnośnie nałożonego obowiązku udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych w zakresie danych publicznych obejmujących dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2) - wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Ponadto Dyrektor Izby zauważył, że do dnia 23 lipca 2008 r. zamieszczono w Biuletynie 100 protokołów kontroli. Zamieszczenie protokołów w Biuletynie jest czynnością czasochłonną, gdyż wymaga przeanalizowania ich treści pod kątem występowania informacji podlegających ochronie prawnej na mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, których opublikowanie mogłoby narazić podmiot publikujący na wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym przez inne podmioty uznające, że doszło do naruszenia informacji niejawnych, oraz innych tajemnic ustawowo chronionych bądź podlegających ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wyniki kontroli prowadzonych przez Izbę ujmowane w formie protokołów zawierają m. in. informacje objęte tajemnica skarbową na podstawie art. 293 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz dane osobowe podlegające ochronie na mocy art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a także na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdecydowana większość protokołów została sporządzona w wyniku kontroli kompleksowych, a objętość takiego protokołu wynosi średnio sto kilkadziesiąt stron. Czas niezbędny do przygotowania przeciętnego protokołu do wersji umożliwiającej jego publikację należy szacować średnio na 6 godzin, przy czym wykonywane są również inne obowiązki ustawowe. Powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy z dna 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., nr 55, poz. 577), Dyrektor Izby powołał się na szereg obiektywnych czynników związanych z możliwościami organizacyjnymi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. i wskazał, że obowiązki związane z przygotowywaniem materiałów pokontrolnych do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej wykonuje w zasadzie Naczelnik Wydziału Kontroli, którego zakres faktycznie wykonywanych obowiązków służbowych przekracza ramy czasu pracy. Dyrektor podniósł również, że Izba, na mocy powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ma obowiązek opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej protokoły kontroli z okresu obejmującego ponad 4 lata (327 protokołów), co oznacza, że wykonanie w pełni tego obowiązku musi być rozłożone w czasie, na co zwrócił uwagę również Sąd, odstępując od wskazania w wyroku terminu jego wykonania. Pomimo utrudnień, w ciągu 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku opublikowano około 30% protokołów, co świadczy o systematycznym wykonywaniu nałożonego na Izbę obowiązku. Niezależnie od powyższego Dyrektor wskazał, że Izba podjęła kroki mające na celu usprawnienie pracy Wydziału Kontroli, celem zapewnienia bieżącej realizacji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów kontroli.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego niezamieszczania załączników do protokołów w Biuletynie, Dyrektor podniósł, że braki w tym zakresie będą systematycznie, w miarę możliwości organizacyjnych Izby usuwane. Po wydaniu wyroku przez Sąd podjęta została bowiem decyzja, aby w pierwszej kolejności opublikować treść protokołów kontroli, a kolejno - załączników do nich w związku z założeniem, że w istocie stan gospodarki finansowej kontrolowanych jednostek obrazują przede wszystkim ustalenia zawarte w protokole, zaś załączniki stanowią potwierdzenie dokonanych ustaleń.

Ponadto Dyrektor Izby podkreślił, że w odpowiedzi z dnia [...] znak: [...] na wezwanie skarżącego do wykonania wyroku poinformował skarżącego, że wyrok ten jest realizowany - zamieszczanie w Biuletynie wymaganej informacji publicznej dokonywane jest systematycznie, w sposób pozwalający na realizację również innych obowiązków ustawowych - kontroli jednostek samorządu terytorialnego. W piśmie wskazano ponadto, że obowiązek publikacji informacji publicznej wykonywany jest także w odniesieniu do kontroli przeprowadzonych przez Izbę po uprawomocnieniu się powyższego wyroku.

W konsekwencji powyższego Dyrektor uznał, że brak jest podstaw do nałożenia na niego grzywny w trybie art. 154 § 1 p. p. s. a. Ponadto pomimo niezamieszczenia dotychczas w Biuletynie pełnej dokumentacji przebiegu czynności kontrolnych o której mowa w wyroku, prawo do informacji publicznej w tym zakresie może być realizowane w oparciu o przepis art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W prawdzie nie zastępuje on formy polegającej na publikacji dokumentów w biuletynie, niemniej jednak w okresie przejściowym może pełnić zastępczo funkcje realizacji prawa dostępu do informacji publicznej osób zainteresowanych.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 19 listopada 2008 r., pełnomocnik Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi, składając pismo przygotowawcze z informacją o realizacji wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę o ukaranie grzywną organu administracji niewykonującego wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność jest jedynie kontrola, czy po tym wyroku organ administracji podjął w sprawie w wyznaczonym terminie nakazane mu akty lub dokonał nakazanych mu czynności. Stwierdzenie, iż wyrok nie został wykonany, umożliwia nałożenie na ten organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym przypadku, to znaczy wtedy, gdy wyrok został wykonany, sąd zobligowany jest do oddalenia skargi.

W przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zaistniała bowiem sytuacja polegająca na niewykonaniu przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. o sygn. akt II SAB/Łd 29/07, na skutek rozpoznania skargi J. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., zobowiązał tenże organ do dokonania czynności polegającej na publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. dokumentacji przebiegu kontroli przeprowadzonych przez inspektorów kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w jednostkach samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd sformułował pogląd, iż Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy) obowiązany jest do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej m. in. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych przez podległe mu podmioty (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy), przy czym ustawa nie przewiduje możliwości uwolnienia się organu od obligatoryjnego trybu udzielania określonych informacji, zatem podmiot zobowiązany nie może tłumaczyć, iż wprawdzie nie wykonał ustawowego obowiązku, ale gotów jest udostępnić informację na wniosek osoby zainteresowanej. Skoro podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji, do której każdemu służy prawo z mocy ustawy, nie wydaje decyzji odmownej (bo twierdzi, że w świetle ustawy nie ma do tego uprawnień), to pozostaje w bezczynności. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p. p. s. a. osobie, która nie uzyskała informacji służy skarga na bezczynność. Zapewnia ona ochronę w sytuacji, gdy zainteresowany nie uzyskuje ani dostępu do informacji, który winien mieć zapewniony ex lege, ani decyzji odmownej. Sąd odstąpił przy tym od wskazania w wyroku terminu wykonania określonych w nim czynności z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia żądanych informacji - protokołów kontroli winien być realizowany na bieżąco poczynając od 8 października 2003 roku, a ponadto Sąd stwierdził, że nie jest możliwym zakreślenie precyzyjnego terminu wobec tak znacznej zwłoki w realizacji zobowiązania. Sąd stwierdził, że nadal pozostaje ustawowy obowiązek bezzwłocznego udostępnienia informacji, określony w art. 3 ust. 2 ustawy.

W wyroku Sąd, na podstawie art. 149 p. p. s. a. oraz art. 8 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładając na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wskazany wyżej obowiązek podkreślił, iż organ ten winien jest udostępnić te informacje publiczne, które powstały w Regionalnej Izbie Obrachunkowej, a o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z faktem, iż skarga J. K. dotyczyła zaniechania udostępnienia przez organ administracji poszczególnych informacji, organ w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, miał obowiązek wykonania czynności materialno - technicznej, polegającej na udostępnieniu informacji, w stosownym biuletynie. Obowiązek ten został na organ nałożony powyższym wyrokiem. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej dopełnił tego obowiązku, wykonując na bieżąco w miarę możliwości czynności, do których został zobowiązany, nie będąc przy tym ograniczony żadnym terminem. Jak już bowiem wskazano, Sąd odstąpił od określenia terminu na dokonanie wyżej wymienionej czynności przez organ. Należy stwierdzić, że organ na bieżąco wykonuje ów obowiązek z uwzględnieniem obiektywnych czynników, które wyczerpująco opisał w odpowiedzi na skargę wskazując, że w Biuletynie Informacji Publicznej do opublikowania pozostało łącznie 327 protokołów kontroli, podpisanych pomiędzy dniem 1 stycznia 2004 r. a 28 kwietnia 2008 r., co wynika z faktu, że stosownie do art. 26 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepis art. 8 ust. 3 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Ponadto organ wskazał, że do dnia 23 lipca 2008 r. zamieszczono w Biuletynie 100 protokołów kontroli, zaś pomimo utrudnień, w ciągu 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku opublikowano około 30% protokołów, co świadczy o systematycznym wykonywaniu nałożonego na Izbę obowiązku. Izba podjęła również kroki mające na celu usprawnienie pracy Wydziału kontroli celem zapewnienia bieżącej realizacji obowiązki publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów kontroli, a braki w zakresie niezamieszczania załączników do protokołów w Biuletynie będą systematycznie, w miarę możliwości organizacyjnych Izby usuwane. Po wydaniu wyroku przez Sąd podjęta została decyzja, aby w pierwszej kolejności opublikować treść protokołów kontroli, a kolejno - załączników do nich w związku z założeniem, że w istocie stan gospodarki finansowej kontrolowanych jednostek obrazują przede wszystkim ustalenia zawarte w protokole, zaś załączniki stanowią potwierdzenie dokonanych ustaleń.

Należy wskazać, że faktycznie wykonanie przez organ w pełni nałożonego na niego wyrokiem obowiązku musi być rozłożone w czasie, chodzi bowiem o publikowanie w Biuletynie protokołów kontroli z okresu obejmującego ponad 4 lata, jak wyliczył organ - w ilości 327 sztuk. Podejmowane przez organ czynności polegających na zamieszczaniu protokołów w Biuletynie, wiążą się ponadto z koniecznością wnikliwego analizowania ich treści z uwagi na możliwość występowania w nich informacji podlegających ochronie prawnej, tajemnicą skarbową oraz dane osobowe, na co również zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przy wykonywaniu czynności przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej należy z całą pewnością uwzględnić również czynności niezbędne do dopełnienia nałożonego na organ obowiązku, biorąc pod uwagę objętość protokołu oraz czas niezbędny do jego przygotowania.

W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że organ zobowiązał się do systematycznego usuwania istniejących braków, realizując go na bieżąco, poczynając od 8 października 2003 r., zgodnie z wytycznymi Sądu, a także fakt, że organ podjął działania w celu wypełnienia naruszonego uprzednio obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 2 - bezzwłocznego udostępniania informacji.

Wskazać również należy, że organ w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącego do wykonania Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego udzielił mu informacji na temat systematycznego realizowania nałożonej na niego czynności, w sposób umożliwiający również kontrolowanie jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący miał zatem możliwość zapoznania się na bieżąco z przebiegiem podejmowanych przez organ działań.

Skoro zatem podjęte przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej działania mogą być uznane za działania podjęte w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 29/07, to na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

A. B.