Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 roku sprawy ze skargi Z. J. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że skarżącemu Z. J. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 ( czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 3 października 2011 roku Z. J. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, o sygn. akt U 6/04, wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w kwocie 425,00 zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu marki Opel Astra zarejestrowanego w dniu 10 czerwca 2005 roku pod numerem rejestracyjnym [...].

Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta S. poinformował wnioskodawcę, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie złożenia wniosku o zarejestrowanie pojazdu. tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137 poz. 1310). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jednakże odroczył moc obowiązującą § 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 roku. Wobec powyższego, w ocenie organu administracji, pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł w dniu rejestracji pojazdu znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Odroczenie bowiem utraty mocy obowiązującej cytowanego rozporządzenia, stanowiącego podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu jego rejestracji wyłącza możliwość stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego do zdarzeń zaistniałych przed tą datą. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę o możliwości dochodzenia swych roszczeń przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Z. J. w piśmie z dnia [...] działając na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – [zwaną dalej w skrócie p.p.s.a.]. wezwał Prezydenta Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności odmawiającej zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425, 00 zł i dokonanie zwrotu wnioskowanej kwoty.

W piśmie z dnia[...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia[...].

W dniu 2 listopada 2011 roku Z. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt Prezydenta Miasta S. z dnia [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz przyznanie uprawnienia do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł. W uzasadnieniu skarżący odnosząc się merytorycznie do zasadności wniesionej skargi podniósł, iż wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, odraczając moc obowiązującą § 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 roku. W konsekwencji powyższego rozporządzenie zostało uchylone, a w § 1 rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 roku Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, póz. 421), określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Powołując się natomiast na uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07 skarżący podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedstawione stanowisko potwierdza zdaniem skarżącego również późniejsza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że wydając wyrok z tzw. klauzulą odraczającą Trybunał Konstytucyjny korzysta z przyznanej mu prerogatywy określenia późniejszego terminu utraty mocy obowiązującej ocenianego aktu normatywnego. Konsekwencją takiego zabiegu jest dalsze, chociaż czasowo ograniczone obowiązywanie wadliwych przepisów, a tym samym konieczność akceptowania stwierdzonej niekonstytucyjności, a nawet jej powielania. W tej sytuacji, co do zasady wyłączona jest możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego oraz wzruszenia rozstrzygnięć opartych na wadliwych przepisach, zapadłych również w terminie odroczenia. Zdaniem Prezydenta Miasta S. powyższa argumentacje potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 7 grudnia 2007r. w sprawie III CZP 125/2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie takie rozstrzygnięcie, które narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – [zwanej dalej p.p.s.a.] (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2 ) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach( § 3).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku- Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucja RP.

Przystępując od oceny legalności zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności Sąd był zobligowany odnieść się do zarzucanej przez organ kwestii braku właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie.

Należy więc wyjaśnić organowi, że dopuszczalność drogi administracyjnej w tej sprawie została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tym miejscu godzi się podnieść, że dopuszczalna jest również możliwość dochodzenia roszczenia o zapłatę opartego na nienależnym świadczeniu na drodze procesu cywilnego przed sądami powszechnymi. Takie stanowisko zostało przedstawione przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/2007, OSNC 2008/7-8 poz. 72 oraz w powyższej uchwale Naczelnego Sadu administracyjnego z dnia 4 lutego 2008r. sygn. akt I OPS 3/07.

W związku z tym sposób dochodzenia od organu zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu zależy od wyboru strony.

W niniejszej sprawie skarżący wybrał możliwość dochodzenia zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu na drodze administracyjnej. Skarga została bowiem wniesiona w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceniając tę kwestię należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt l OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji. Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 roku, sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Mając na uwadze stanowisko wynikające z przedmiotowej uchwały skład orzekający w niniejszej sprawie uznał więc, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi należy odnieść się do kwestii skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119), dla rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej w następstwie wniosku skarżących.

Trybunał stwierdził niezgodność wskazanego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rozwiązanie takie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną.

W świetle powyższego orzeczenia Trybunału nie budzi wątpliwości, iż pobrana opłata za kartę pojazdu na mocy zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku, nie jest zgodna z treścią delegacji ustawowej. Tym samym z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów.

W tym miejscu wskazać należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09).

W piśmiennictwie podkreślono, że pojęcia obowiązywania aktu prawnego nie powinno się utożsamiać zawsze z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński glosa do wyroku TK z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA 2008 r. Nr 1, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Lexis Nexis, 2008 r. str. 70).

Skoro zatem w niniejszej sprawie opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to mimo, iż Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego zapisu do dnia 1 maja 2006 roku należy stwierdzić, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Konsekwencją natomiast uznania przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest ustalenie, że poddana kontroli czynność podjęta została z naruszeniem prawa. Upoważnienie bowiem zawarte w art. 77 ust. 6 w związku z art. 4 pkt. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości zawyżonej (tj. przewyższającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty).

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to między innymi, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i mogą odmówić z tego powodu jego stosowania (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r., nr 2, poz. 63, z 15 grudnia 2000r., sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r., nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r., sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r., nr 4, poz. 136).

A zatem skoro unormowanie zawarte w treści § 1 pkt. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 roku wykraczało poza zakres regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego powyżej kosztu związanego z drukiem i dystrybucją karty pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną. W świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłat za wydanie karty pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz.U. Nr 59 poz. 421), w którym określił opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 roku i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 roku.

Tym samym organ administracji odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, powołując się przy tym na niekonstytucyjny przepis określający wysokość tej opłaty, działał z naruszeniem prawa.

Sąd w obecnym składzie uznał, iż istnieje sprzeczność przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt. 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE (aktualnie art. 110 TUE) stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz. U. UE. C 2008/64/15) – (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (art. 110 TUE) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu.

Przede wszystkim należy podnieść, iż w orzecznictwie sądów, Trybunału Konstytucyjnego jak i doktrynie obowiązuje jednolite stanowisko przyznające sądowi rozpoznającemu sprawę uprawnienie do badania i oceny czy określone przepisy rozporządzenia zgodne są z ustawą i Konstytucją. Uprawnienie sądów administracyjnych w tym zakresie wynika z treści art.184 i 178 ust.1 Konstytucji ora zart.1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.). Sąd administracyjny może odmówić zastosowania danego przepisu aktu wykonawczego w razie stwierdzenia jego niekonstytucyjności mimo, że przepis ten nadal pozostaje w systemie prawa. Rola Trybunału Konstytucyjnego jest zasadniczo inna gdyż orzeka on w sprawach zgodności przepisów prawa z ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art.188 Konstytucji). W razie zaś stwierdzenia niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą orzeczenie Trybunału skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Czym innym jest więc utrata mocy obowiązującej rozporządzenia na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czym innym zaś dokonana przez sąd kontrola legalności aktu (czynności) organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2001r. w spr. I OSK 1918/10 i z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1623/10, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Sąd odmówił zastosowania § 1 ust.1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. z uwagi na jego niezgodność z ustawą z 20 czerwca 1997r. i Konstytucją. Przyczyny tej niezgodności zostały dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Trybunału w sprawie U 6/04. Przepis § 1 ust.1 wymienionego rozporządzenia był nielegalny od dnia jego wydania. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt wskazania przez Trybunał konkretnej daty uchylenia tego przepisu. Jak podniósł bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06 ( OSNP z 2008 r., nr 5-6, poz. 61) odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją albo od wskazanego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym.

W wyroku z dnia 27 października 2004r. w spr. SK 1/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W takich przypadkach należy więc brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Odraczając zaś termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Trybunał wskazał na ogólny cel, jakim jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. ma istotne znaczenie dla odmowy zastosowania tego przepisu. (wyrok NSA z 17 czerwca 2011r. w spr. I OSK 1918/10).

W rozpoznawanej sprawie od skarżącego pobrano opłatę 500 zł za wydanie karty pojazdu na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W istocie pobrana została opłata w nienależnej wysokości gdyż jej wysokość winna odpowiadać kosztom druku i dystrybucji kart pojazdu. W związku z czym skarżącemu przysługuje zwrot nadpłaty w wysokości przekraczającej koszty druku i dystrybucji karty (tzn. 425 zł). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, iż w przypadku pobrania opłaty 500 zł za wydanie karty pojazdu stronie przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty (tzn. kwoty 425 zł). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 24 lutego 2009r. w spr. I OSK 418/08, z 22 marca 2011r. w spr. I OSK 727/10, z 8 lutego 2011r. w spr. I OSK 1623/10, z 17 czerwca 2011r. w spr. I OSK 1918/10, z 7 grudnia 2011r. w spr. I OSK 1488/10, z 9 czerwca 2011r. w spr. I OSK 2111/10, z 22 grudnia 2011r. w spr. I OSK 1730/10, z 9 czerwca 2011r. w spr. I OSK 252/11, z 16 listopada 2011r. w spr. I OSK 1237/11 i z 21 czerwca 2011r. w spr. I OSK 104/11(dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Stosownie do treści art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a..

k.ż.