II SA/Wa 1259/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-29	
Data wpływu	2019-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Iwona Maciejuk
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 2472/21	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 25 ust. 4, 6, 7, i 8, art. 26 ust. 8, art. 91 ust. 1 i ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3 oraz §4, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Gminy I., działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61 poz. 710), w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych.

Uchwała stanowi, co następuje:

§ 1. Ustala się miesięczne diety radnych w następujący sposób;

1) Przewodniczący Rady Gminy - 100% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

2) Wiceprzewodniczący Rady Gminy - 80% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

3) Przewodniczący Komisji Rady Gminy - 80% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców;

4) Radny - 75% dopuszczalnej miesięcznej diety w gminach do 15 tys. mieszkańców.

§ 2. Ustala się wysokość potrąceń za każdą nieobecność radnego na sesjach Rady Gminy i posiedzeniach jej komisji w wysokości 10% należnej diety – wysokość potrąceń nie może przekraczać wysokości należnej diety.

§ 3. Wyżej ustalone diety będą ulegały zmianie zgodnie z wysokością kwoty bazowej, określanej corocznie w ustawie budżetowej.

§ 4. Termin wypłaty diety ustala się do dnia 10-tego dnia każdego miesiąca, za miesiąc poprzedni.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 6. Traci moc uchwała [...] Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych.

§ 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1-4.

Wojewoda [...] zarzucił w skardze, że uchwała nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] grudnia 2018 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez niego kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji. Podał, że ryczałtowy charakter diety powoduje utratę jej kompensacyjnego charakteru, zbliżając ją do wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki, związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w § 2 uchwały spowoduje, że w przypadku braku w danym

w miesiącu posiedzenia komisji, zarządu lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z postanowienia przewidzianego w uchwale. Zaś obniżenia diety dokonuje się wyłącznie w przypadku każdorazowej nieobecności radnego na sesjach Rady lub też posiedzeniach jej komisji. Pomimo, iż w treści uchwały wskazano przypadki potrąceń w stosunku do miesięcznej wypłaty diety, to jednak nie zmienia to faktu, iż nadal wypłata dokonywana jest w formie ryczałtu niezależnie od faktycznej obecności radnych na sesji bądź posiedzeniu komisji. Świadczy o tym bowiem ustalenie wysokości diety bez względu na ilość zwołanych Sesji oraz posiedzeń Komisji.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14).

Skarżący wywiódł, że w takiej sytuacji należałoby stwierdzić, iż wysokość należnej diety, winna ulec proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale. Przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu.

Wnoszący skargę stwierdził, że konieczne jest zakwestionowanie także § 3 i 4 przedmiotowej uchwały, gdyż są one bezpośrednio związane z § 1 i 2 tegoż aktu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Wojewody [...] na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Rady Gminy I., argumentacja przedstawiona w skardze Wojewody [...] zmierza w zasadzie do konstatacji, że mandat radnego wykonywany jest wyłącznie podczas udziału w sesjach rady gminy oraz podczas udziału w pracach komisji rady gminy, której jest członkiem. Taki pogląd stoi w sprzeczności z sytuacją faktyczną w Gminie I., jak również z brzmieniem art. 23 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zatem już powyższy przepis jednoznacznie przesądza, że mandat radnego nie jest wykonywany wyłącznie w trakcie sesji rady, gminy oraz w trakcie uczestniczenia w pracach komisji rady gminy, ale w znacznie szerszym zakresie czasowo-rzeczowym.

Szczególnie, więc w sytuacji radnych małych gmin (jaką jest Gmina I.), którzy znają osobiście jej mieszkańców i mają z nimi stały kontakt, osobiste zaangażowanie radnego w liczne inicjatywy gminne i faktyczny osobisty kontakt z mieszkańcami gminy, znacząco wpływa na czas i wysokość własnych środków finansowych poświęcanych przez radnego na wykonywanie swojej funkcji. Uznanie, że takie działanie radnego nie stanowi wykonywania mandatu, jest nieprawidłowe.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza definicji legalnej pojęcia "dieta". Zgodnie natomiast z definicją słownikową (www.sip.pwn.pi), dieta to wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków lub funkcji, np. posła. Definicja słownikowa opowiada się za ryczałtowym charakterem diety.

Przyznanie diety radnym na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale nie nadaje diecie charakteru wynagrodzenia, oderwanego od rzeczywistej aktywności radnego związanej z wykonywaną funkcją. Przede wszystkim, w Gminie I. sesje zwyczajne odbywają się zawsze raz w miesiącu (a nie jedynie raz na kwartał), a także raz w miesiącu posiedzenie odbywa każda z komisji rady. Potrącenie diety, zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały, jest natomiast dokonywane za każdą nieobecność radnego, nawet nieobecność usprawiedliwioną. Gdyby uznać, że przyznana zaskarżoną uchwałą dieta ma charakter quasi-wynagrodzenia pracowniczego, usprawiedliwienie powodowałoby przyznanie diety pomimo nieobecności. Tak natomiast w przypadku Gminy I. się nie dzieje.

Zdaniem Rady, właśnie ryczałtowa dieta, z obowiązkowym potrąceniem diety na zasadach określonych w uchwale, stanowi rzeczywistą rekompensatę kosztów i wydatków związanych z wykonywaniem funkcji radnego. Tak ukształtowana dieta pozwala na zrekompensowanie radnemu nie tylko ewentualnie utraconego dochodu, ale także na zwrot, chociażby części, rzeczywiście ponoszonych przez radnego kosztów związanych z wykonywaniem mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej i samorządowej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru - wojewoda (art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z którego to prawa Wojewoda [...] skorzystał.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym), nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo, z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy.

O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek wnioskowany w skardze.

Zbiór przepisów dotyczących wykonywania mandatu radnego gminy, ochrony tego mandatu oraz przyznawania diet zawiera art. 25 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 25 ust. 4 powyżej powołanej ustawy stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie z art. 25 ust. 6 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Natomiast w art. 25 ust. 7 ustawy została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Nadto art. 26 ust. 8 ustawy określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Z powyższych przepisów wynika, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza - by dieta nie straciła swego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów.

Nie ulega wątpliwości, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym legitymizuje radę gminy do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia.

Przez pojęcie "dieta" należy rozumieć pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji - z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą, w istocie, określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji - za zasadne uznać należy stwierdzenie, że

w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących nie wykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa.

Wobec powyższego w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.