IV SA/Wa 896/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-25	
Data wpływu	2013-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II OSK 3045/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227; art. 75 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "K." z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "K." z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] nr [...] – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie "K." z siedzibą w W. – uchyliło postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...], o wyrażeniu zgody na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrowej [...] składającej się z trzynastu elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, o maksymalnej całkowitej wysokości do 150 m n.p.t. wraz z przyłączeniem kablowym oraz infrastrukturą towarzyszącą.

Organ orzekał w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia. Inwestycja została zaplanowana na terenie gmin: W. (miejscowości: S., K., R., P.) i N. (miejscowości: L., G., O.) w powiecie [...], województwie [...], z tym że większa cześć tej inwestycji została zlokalizowana na terenie Gminy W..

Pismami z dnia 6 i 9 lipca 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. poinformował Wójta Gminy M. o wszczęciu postępowania w tej sprawie i przesłał temu organowi wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia. Następnie, pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. poinformował Wójta Gminy M. o treści uzyskanych opinii i uzgodnień. Burmistrz Miasta i Gminy W. doręczył Wójtowi także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (oraz aneks – uzupełnienia do raportu). W dniu 14 grudnia 2012 r. organ prowadzący postępowanie przesłał Wójtowi Gminy M. całość akt sprawy wraz z projektem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia celem zajęcia stanowiska w sprawie.

Wójt Gminy M. postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.), dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z art. 106 § 3 i § 5 i art. 124 k.p.a. wyraził zgodę na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Burmistrza Gminy i Miasta W. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy Wiatrowej [...] (tak jest sformułowana sentencja).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił zwięźle przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że po przeanalizowaniu akt postępowania oraz projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraża zgodę na proponowaną treść decyzji.

Stowarzyszenie Ekologiczno-Kulturalne [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy M.z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że porozumienie w sprawie wydania decyzji środowiskowej polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Następnie powołał się na przepis art. 124 § 2 k.p.a i uznał, że Wójt Gminy M. wyrażając zgodę na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrowej [...] nie wykazał wystarczających podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia i nie przytoczył żadnych okoliczności na podstawie których wyraził zgodę na wydanie decyzji środowiskowej o treści proponowanej przez Burmistrza Miasta W..

Stowarzyszenie "K." nie zgodziło się z tym rozstrzygnięciem organu odwoławczego i zaskarżyło je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organowi odwoławczemu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie. Zdaniem Stowarzyszenia, przepis art. 106 k.p.a. stosuje się tylko w przypadku zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii, dokonania uzgodnienia) przez organ współdziałający z organem głównym, który wydaje decyzję. Tymczasem – zdaniem skarżącego - porozumienie o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wymaga osiągnięcia wspólnego stanowiska obu organów, a nie zajęcia stanowiska w sprawie przez organ, na terenie którego znajduje się "mniejsza część przedsięwzięcia". Porozumienie to polega na bieżącym informowaniu organu "mniejszościowego" o wszystkich prowadzonych czynnościach w postępowaniu, w tym o projekcie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odpowiedzią organu "mniejszościowego" jest poinformowanie organu prowadzącego postępowanie o braku sprzeciwu wobec wydania decyzji, czy wniesienie konkretnych uwag i wniosków do treści proponowanego rozstrzygnięcia. W istocie porozumienie to dopuszcza negocjacje między zainteresowanymi organami. Ma wiec ono charakter cywilny, nie zaś administracyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Uczestnik postępowania podzielił stanowisko skarżącego, że porozumienie o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie następuje w trybie art. 106 k.p.a. Niemniej jednak podniósł, że gdyby przyjąć, że właściwą formą współdziałania organów w tej sprawie jest postanowienie (art. 106 § 1-6 k.p.a.), to – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie narusza ono przepisu art. 124 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia skargi także wówczas, gdy dostrzeże uchybienia, których nie zauważyła strona wnosząca skargę.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga została uwzględniona. Sąd nie podzielił jednak wszystkich jej argumentów przywołanych na uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie kasatoryjne zostało wydane z naruszeniem art. 106 § 1 - 6 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i art. 138 § 2 k.p.a. (naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy). W sprawie nie wystąpiły bowiem ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.) do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika więc, że sam fakt naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma wpływ na treść rozstrzygnięcie.

Z przepisów art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, wykraczających poza obszar jednej gminy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Ustawa przyznaje więc kompetencje do wydania takiej decyzji jednemu tylko organowi właściwemu ze względu na lokalizację przedsięwzięcia, nakazując mu współdziałanie z innymi organami i określając to współdziałanie jako "wydanie decyzji w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast". Ustawodawca nie określa jednak zarówno tego, na czym ma polegać owo porozumienie organów dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jaki jest jego zakres treściowy), jak i pomija ustalenie trybu porozumiewania się organów w takich sprawach.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest jednak tryb osiągania porozumienia pomiędzy organami, ponieważ skarżący zarzuca, że nie jest dopuszczalne stosowanie w tym zakresie art. 106 § 1 – 6 k.p.a.

Sąd uznaje ten zarzut skargi za nieuzasadniony.

Nie ulega wątpliwości, że porozumienie pomiędzy organami, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc postępowania administracyjnego, do którego stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak już powiedziano, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących współdziałania organów. Nie wyłącza też stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że sporna formuła porozumienia organów nie podlega przepisom k.p.a., ponieważ to porozumienie jest porozumieniem w znaczeniu cywilistycznym. Wystarczy tylko zauważyć, że przyjęcie, że mamy w tym przypadku do czynienia z porozumieniem o charakterze cywilnym (czynnością prawną dwustronną) oznaczałoby w istocie wydanie "dwustronnej" decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co byłoby oczywiście sprzeczne z art. 75 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji

Przepis art. 106 k.p.a., poświęcony zasadom współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych, określa formy współdziałania w sposób otwarty, na co wskazuje niewątpliwie jedynie ogólne i przykładowe ich wskazanie (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie). Inaczej mówiąc, art. 106 k.p.a. odnosi się do wszystkich, przewidzianych w przepisach materialnego prawa administracyjnego form współdziałania organów w zakresie wydania decyzji administracyjnej. Te formy współdziałania mogą być bardzo zróżnicowane, od najsilniejszych, polegających na współdecydowaniu (np. podejmowaniu decyzji w porozumieniu), do najsłabszych, polegających na zasięganiu niewiążącej opinii innego organu. Te względy nie mają jednak żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania art. 106 k.p.a. Bezpodstawne jest zatem stwierdzenie skarżącego zawężające zakres zastosowania art. 106 § 1 k.p.a. "jedynie do w przypadku zajęcia stanowiska - wyrażenia opinii lub dokonania uzgodnienia" (sprzeczne zresztą z treścią tego przepisu).

Odrzucenie zastosowania art. 106 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem (organami) nie jest do przyjęcia również i z innych powodów. Doprowadziłoby przede wszystkim do powstania luki prawnej – braku mogących mieć zastosowanie w tym zakresie, w postępowaniu administracyjnym odpowiednich przepisów procesowych. Takich regulacji nie zawiera ani ustawa o udostępnianiu informacji, ani też k.p.a. Całkowicie bezzasadne jest odwoływanie się do bliżej nieokreślonych innych tego typu postępowań, które wymagają osiągnięcia wspólnego stanowiska obu organów i przewidują w związku z tym pewne formy współdziałania, polegające m. in. przekazywaniu informacji, czy uwag i wniosków dotyczących przygotowywanego rozstrzygnięcia. Z określonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej działają w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie na podstawie przepisów, które mają zastosowanie w danej sprawie (w określonym postępowaniu), a nie na podstawie jakichkolwiek przepisów prawa. Drugi ważny powód, dla którego nie można zaakceptować odrzucenia zastosowania w rozpatrywanym przypadku art. 106 k.p.a. i zastosowania w to miejsce bliżej nieokreślonych, nieformalnych procedur "uzgodnieniowych" pomiędzy organami wiąże się z ochroną interesów strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest bowiem oczywiste, że wyłączenie zastosowania w tym zakresie k.p.a. pozbawiałoby stronę prawa udziału w postępowaniu "uzgodnieniowym", łącznie z prawem do kwestionowania stanowiska organu współdziałającego. Oznaczałoby zatem pogorszenie sytuacji procesowej strony postępowania w porównaniu z ochroną , jaką zapewnia art. 106 k.p.a.

Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie podziela stanowiska organu administracyjnego drugiej instancji, przyjętego za podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji co do tego, że zaskarżone postanowienie nie zawiera dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a zatem narusza art. 124 § 2 k.p.a. co było główną przesłanką orzeczenia kasatoryjnego.

Jak już wskazano na wstępie stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu przy wydaniu postanowienia organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 124 § 2 k.p.a, nie zaistniał także obowiązek dalszego wyjaśniania sprawy.

Zdaniem Sądu zarzuty i wymagania organu administracyjnego II instancji podnoszone w stosunku do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie znajdują uzasadnienia w obwiązujących przepisach, a przyjęta wykładnia przepisu art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest za daleko idąca. Postępowanie prowadzone przez organ, do którego zwrócono się o porozumienie na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie ma na celu prowadzenia równoległego postępowania - do tego, które prowadzi organ, na terenie którego kompetencji znajduje się większa część przedsięwzięcia. Natomiast zakres czynności, który został zlecony przez Kolegium sugeruje, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu współdziałającego winny znaleźć się te wszystkie elementy, które wymagane są przez ustawę dla decyzji środowiskowej, a jego wydanie winno być poprzedzone szeregiem czynności dowodowych. Tymczasem organ współdziałający nie musi dokonywać ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim czyni to organ rozstrzygający sprawę i z tych czynności "zdawać sprawozdanie" w uzasadnieniu postanowienia wyrażającego zgodę na przedsięwzięcie. Z tych samych powodów nie można również żądać od niego szczegółowego wyjaśnienia podstaw prawnych merytorycznego rozstrzygnięcia, które nie należy do jego kompetencji. Wykładnia zaprezentowana przez Kolegium zmierza w istocie do ponownego, a właściwie równoległego prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Jeżeli organ współdziałający nie ma żadnych zastrzeżeń do przedsięwzięcia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zajmuje w zwięzłe stanowisko. Przedmiotem zaś sprawy jest porozumienie między organami ochrony środowiska, co nie oznacza wspólnego prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej poprzez wypowiadanie się równoległe w tych samych kwestiach.

Uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie jest obszerne, ale w zupełności wystarczające dla tego rodzaju i treści rozstrzygnięcia. Informuje, że postanowienie zastało wydane po przeanalizowaniu kompletu akt postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierających projekt takiej decyzji. Świadczy zatem dostatecznie o tym, że organ wydający postanowienie akceptuje w zupełności działania procesowe organu rozstrzygającego, łącznie z jego propozycją rozstrzygnięcia tej sprawy.

Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt c w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 75 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.