Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 535/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr 217/OR14/2022 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 535/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 70 ust. 1 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1306/2013 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że organ dokonał kontroli w sposób prawidłowy, korzystając z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, podczas gdy organ dokonał identyfikacji powierzchni działek w sposób niezgodny z wymogami wskazanymi w ww. rozporządzeniu co w konsekwencji doprowadziło do tego, że obszar uzyskany w wyniku kontroli nie odpowiada rzeczywistym rozmiarom – co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że organ prawidłowo uznał, że skarżąca dokonała zawyżenia deklarowanego obszaru, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło wskazanego zdarzenia, bowiem kontrola dokonana przez organ nastąpiła w sposób nieprawidłowy, nieuwzględniający rzeczywistej wielkości obszaru, wobec czego nie było podstaw do nałożenia kary administracyjnej, a które to nieprawidłowe stwierdzenie doprowadziło do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin w zw. z art. 43 ust. 1 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego uznaniem, że organ prawidłowo uznał, że skarżąca stworzyła zagrożenie dla zdrowia ludzi, zwierząt oraz dla środowiska poprzez wykonanie zabiegów w sposób niezgodny z ulotką producenta nawozu, co miało zagrozić okolicznym pszczołom, podczas gdy – jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – wykonanie zabiegu środkiem ochrony roślin nie były wykonywane w trakcie oblotu pszczół, zaś skarżąca nie naruszyła dobrej praktyki ochrony roślin, bowiem stosował napryski zgodnie z zaleceniami – co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w zw. z art. 97 k.c. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów skutkującego ustaleniem, że Organ prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na treści dokumentu – raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], traktując rzeczony raport jako dokument urzędowy o decydującym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, sporządzony rzetelnie, w zgodzie z obowiązującymi przepisami w zakresie czynności kontrolnych, podczas gdy protokół ten został podpisany przez osobę nieuprawnioną do działania w tym zakresie w imieniu skarżącej, niemogącą zostać uznaną za osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 97 k.c., zaś w myśl art. 76 § 3 k.p.a. dokument urzędowy nie jest dokumentem niepodważalnym, a jego treść jest kwestionowana przez skarżącą z powodu nieprawidłowości w toku kontroli, wobec czego organ winien dokonać wszechstronnej oceny ww. dokumentu, nie poprzestając na automatycznym przyjęciu wniosków protokołu za prawidłowe – co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

Wobec powyższego skarżąca wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 grudnia 2022 roku, sygn. akt I SA/Ol 535/22, w całości i rozpoznanie pierwotnie wniesionej skargi z 3 października 2022 roku, ewentualnie, na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 grudnia 2022 roku, sygn. akt I SA/Ol 535/22, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W każdym zaś przypadku skarżąca wniosła, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 34,00 zł. Stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są zaś wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powiela zarzuty formułowane w odwołaniu od decyzji i skardze do Sądu I instancji. Zarówno organ odwoławczy, jak i WSA w Olsztynie odnieśli się argumentów strony skarżącej trafnie uznając, że nie są one zasadne.

Odnosząc do zarzutów opisanych w punkcie 1 i 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia, w których strona kwestionuje zarówno sposób przeprowadzenia jak i wyniki kontroli, należy zatem ponownie przypomnieć, że powierzchnia działek została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z póżn. zm.). Raport z czynności kontrolnych został sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Spółka nie podała żadnych argumentów, które podważają ustalenia poczynione przez organ w trakcie przedmiotowej kontroli. Należy podkreślić, że system identyfikacji działek rolnych jest oparty o państwowe dane kartograficzne, a zwłaszcza zdjęcia lotnicze i satelitarne z naniesionymi granicami i oznaczeniami działek ewidencyjnych przynajmniej w skali 1:10000 zgodnie z art. 70 i nast. rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 5 i nast. rozporządzenia nr 640/2014.

Podstawowym materiałem wykorzystywanym do określania powierzchni uprawnionych do płatności są ortofotomapy cyfrowe, tj. zdjęcia lotnicze lub satelitarne terenu, przetworzone metrycznie, tj. w taki sposób, aby odnośnie obiektów widocznych na ortofotomapach (np. pól uprawnych), możliwe było dokonywanie dokładnych pomiarów odległości i powierzchni (tj. tak jak na zwykłej mapie), bez obawy o zafałszowania takich pomiarów wynikające, np. z różnorodności czy też nachylenia mierzonego terenu.

Po analizie całości materiałów sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów oraz Sądu I instancji. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Zebrano niezbędne dowody do rozstrzygnięcia w sprawie, po czym dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. W treści decyzji organy wnikliwe przedstawiły argumentację dotyczącą podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a WSA w Olsztynie trafnie uczynił, akceptując powyższe jako działanie zgodne z prawem.

Gdy chodzi o zarzut sformułowany w punkcie punkt I. 3 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin w zw. z art. 43 ust. 1 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi on polemikę z niepodważonymi przez skarżącą kasacyjnie spółkę ustaleniami faktycznymi w sprawie. W sprawie doszło do naruszenia polegającego na nieprzestrzeganiu wymagań związanych z właściwym stosowaniem środków ochrony roślin. Szczegółowe rozważania w tym zakresie zawarte są na stronach 14-15 zaskarżonego wyroku stąd nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 97 i art. 99 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z art. 99 ww. rozporządzenia: 1. Karę administracyjną przewidzianą w art. 91 stosuje się w drodze zmniejszenia całkowitej kwoty płatności lub wykluczenia z płatności wymienionych w art. 92, które zostały lub mają zostać przyznane danemu beneficjentowi w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy, które złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowość. W celu obliczenia zmniejszeń i wykluczeń uwzględnia się dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4. 2. W przypadku niezgodności wynikającej z zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie może przekraczać 5%, a w przypadku powtarzalności – 15%. Uwzględniając stan faktyczny tej sprawy tej sprawy organ zmniejszył wszystkie płatności o 3%.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa procesowego opisanego w punkcie II petitum niniejszej skargi kasacyjnej, należy wskazać, że co prawda strona trafnie podnosi, że dokument z kontroli nie jest dokumentem niepodważalnym. Jednakże na gruncie tej sprawy strona nie przedstawiła dowodów, które podważyłyby ustalenia poczynione podczas kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).