Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 177/09 w sprawie ze skargi K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

II OSK 1000/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2005 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Łęczycy z dnia 16 grudnia 1994 r. o udzieleniu K. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego jednorodzinnego, położnego na działce nr [...] w Łęczycy przy ul. [...].

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 714/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r.

Następnie w związku z wnioskiem K. i W. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2005 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] lipca 2008 r. kolejną decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2005 r.

Po rozpoznaniu wniosku K. i W. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że próby stwierdzenia nieważności decyzji, która była już kontrolowana przez sąd, są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu oddalające skargę. Zatem z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 714/05, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., obecnie należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i W. K., wnosząc o jej uchylenie.

Uzasadniając skargę wskazali, że w niniejszej sprawie wycofano z obiegu prawnego pozwolenie na budowę obiektu już wybudowanego i zarazem użytkowanego. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (III AZP 23/1993) stwierdzili, że wyłączona jest dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla zrealizowanej inwestycji, mimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto stwierdzili, że budując sporny budynek działali w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji państwowej, a tego rodzaju zaufanie musi w państwie prawa podlegać ochronie, co oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekając w przedmiotowej sprawie związany był bowiem oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/05.

Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę K. i W. K. na wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Oddalenie skargi przez Sąd oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawierała cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Gdyby bowiem decyzja ta obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli, orzekłby o jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał przy tym na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Dlatego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie może być ponownie badana przez organ administracji publicznej. Oddalenie skargi przez Sąd na niezgodność decyzji z prawem zamyka bowiem organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną złożyli K. i W. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

1/ naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z zaniechaniem wskazania przyczyn, dla których Sąd uznał, że w sprawie nie została spełniona żadna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygający bowiem w przedmiotowej sprawie organ, którego obowiązkiem było uwzględnienie nie tylko stanu prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również stanu prawnego istniejącego w chwili stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie uwzględnił, że uprzednia decyzja organu z dnia [...] marca 2005 r. wydana została m.in. na podstawie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis Trybunał Konstytucyjny, orzeczeniem z dnia 5 marca 2001 r., P 11/2000, uznał w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, póz. 1126 za zm.);

2/ naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że związanie organu administracji oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., VII SA/Wa 714/05, zamykało drogę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2008 r., w sytuacji, gdy wobec braku uzasadnienia wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. uznać należało, że Sąd ten rozstrzygał sprawę jedynie w granicach zarzutu skargi, dotyczącego wywołania nieodwracalnych skutków prawnych; tymczasem w sprawie niniejszej organ rozstrzygnąć miał kwestię stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie rażącego naruszenia prawa, polegającego na rozstrzyganiu sprawy na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, z zaniechaniem uwzględnienia stanu prawnego istniejącego w dacie stwierdzenia jej nieważności, w którym przepis § 12 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. już nie obowiązywał - zatem nie mógł stanowić podstawy uznania rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest już stanowisko, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Próby stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd (który oddalił skargę na niezgodność decyzji z prawem), są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., VII SA/Wa 722/08).

Tak więc, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/05, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, niedopuszczalne było następnie stwierdzenie jej nieważności w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony. Mimo bowiem braku uzasadnienia ww. wyroku (żadna ze stron nie złożyła wniosku o jego sporządzenie), obowiązuje jego sentencja.

Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza zaś, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Skoro zaś sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., to w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., zakończonym wyrokiem oddalającym skargę, z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania. Zaznaczyć trzeba, że żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, nie stwierdziwszy m.in. podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Nie ma zatem obecnie możliwości stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem zapaść w tym postępowaniu decyzja inna, niż wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., I OSK 468/07).

Zgodzić się wprawdzie należy z kastorem, że błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wiąże go ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. Z uwagi bowiem na niezłożenie przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wyrok ten jest go pozbawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sformułował zatem pisemnych motywów rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być mowy o ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania, o których stanowi art. 153 p.p.s.a. Tym niemniej twierdzenie kasatora, że wobec braku uzasadnienia wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. Sąd rozstrzygał jedynie w granicach zarzutów skargi, jest nie do przyjęcia, w kontekście uregulowań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Uznać zatem należało, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie mogło ono stanowić w tej sytuacji usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oczekiwanego przez kasatora rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej oraz właściwego uzasadnienia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wprawdzie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odnosi się do powołanych kwestii w sposób wyczerpujący, jednak zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zawiera dostateczne twierdzenia uzasadniające podjęcie zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu l instancji na przeszkodzie do uwzględniania skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 grudnia 1994 r. stoi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił wystarczającą argumentację uzasadniającą oddalenie skargi, z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Jeśli zaś autor skargi kasacyjnej prezentowałby pogląd, iż nie w każdej sytuacji po prawomocnym oddaleniu skargi przez sąd na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności albo gdy po wszczęciu takiego postępowania nie zawsze zapaść musi decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności, winien wskazać na naruszenie bądź art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., bądź 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., których naruszenie przez organy orzekające zostało zlekceważone przez Sąd I instancji, co doprowadziło do naruszenia przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (bowiem wady decyzji skutkujące jej nieważnością mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". W razie bowiem oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.