II SA/Ke 294/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-07	
Data wpływu	2021-02-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 3 ust. 1, § 5 ust. 2, ale także § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 136; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2020r. SKO uchyliło poprzednią decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 24 września 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejscami parkingowymi wraz z realizacją urządzeń budowlanych na działkach nr ewid. [...], położonych w obrębie geodezyjnym Święta Katarzyna, gmina [...] i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.

W ponownym postępowaniu inwestor – [...] – uzupełnił wniosek złożony w sprawie ustalenia warunków zabudowy i określił zakres inwestycji jako: budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejscami parkingowymi oraz bilbordem reklamowym o powierzchni 5,20 x 2,50 m wraz z budową zadaszenia o wymiarach ok. 5,0 x 8,3 m nad strefą dostawy (pokrytego dachem jednospadowym o kącie nachylenia 8 stopni z blachy trapezowej) wraz z realizacją urządzeń niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na działkach nr ewid. [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...].

Decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejscami parkingowymi oraz budową bilbordu reklamowego o pow. 5,20 m x 2,50 m i budową zadaszenia nad strefą dostaw wraz z realizacją urządzeń niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na ww. działkach nr ewid. [...].

W odwołaniu od ww. decyzji [...] podnieśli zarzuty naruszenia przepisów:

1. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez bezpodstawne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja pozostaje zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy zamierzone przedsięwzięcie budowlane (usługowe) pozostaje sprzeczne z zastanym w bezpośredniej okolicy charakterem zabudowy (mieszkaniowa), a nadto cechuje się znacznie odmiennymi gabarytami i kształtem, czy formą architektoniczną w stosunku do istniejącej zabudowy;

2. przepisu prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nienależyte uwzględnienie interesu osób trzecich, skutkujące uznaniem, że planowana inwestycja nie może spowodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, podczas gdy charakter planowanej inwestycji wskazuje na istotną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących poprzez emisję hałasu oraz zanieczyszczeń;

3. przepisu postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez całkowite zaniechanie uzasadnienia w przedmiocie poszerzenia obszaru analizowanego ponad przewidziane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem, minimum w kierunku wschodnim wzdłuż drogi wojewódzkiej objętej ustaleniami decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy - poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku wezwań organu odwoławczego z 21 października 2010 r., 12 listopada 2020 r. i 9 grudnia 2020 r. organ I instancji nadesłał materiał dowodowy dokumentujący funkcję oraz parametry zabudowy w obszarze analizowanym.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdziło że:

- do części tekstowej wniosku załączono załącznik graficzny, na którym na mapie w skali 1:500 naniesiono zarówno granice terenu inwestycji, jak też obszar oddziaływania inwestycji oraz proponowany sposób zagospodarowania terenu,

- załączono także promesę na dostawę energii elektrycznej, promesę na dostawę wody i odbiór ścieków wydane przez zarządców sieci,

- organ I instancji ustalił łączne spełnienie warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.;

- zakwestionowana decyzja spełnia także warunki art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p., bowiem określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków, dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,

a także określa linie rozgraniczające teren inwestycji.

W konsekwencji decyzja zawiera komplet części składowych wymaganych powołanymi wyżej przepisami, posiada wymagane uzgodnienia, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących funkcji obiektu SKO powołało się na art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że to inwestor określa (kształtuje) treść wniosku. Tym samym organy zarówno I jak i II instancji nie mają uprawnień do zmiany wniosku. Ustosunkowując się do argumentacji stron co do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzono że w aktach sprawy znajduje się uzasadnienie dla poszerzenia obszaru analizowanego, ponadto materiał dowodowy w tym zakresie, jak również w odniesieniu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego.

W ocenie SKO organ I instancji rozpoznając niniejszą sprawę poprawnie uwzględnił zasadę kontynuacji funkcji, która wynika z art. 61 u.p.z.p. i uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania działki sąsiedniej. Jak udokumentowano w aktach sprawy, w obszarze analizowanym znajduje się także budynek szkoły podstawowej, budynek muzeum, budynek gastronomiczny, niepubliczne schronisko. Tym samym w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i zabudowa rekreacji indywidualnej, natomiast zabudowa handlowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. W celu przeprowadzenia analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji prawidłowo wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 teren w pasie przekraczającym 50,0 m od granic terenu inwestycji, przez co spełniony został warunek rozporządzenia, dotyczący wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. W niniejszej sprawie front terenu inwestycji wynosi ok. 48 m, a obszar analizowany wyznaczony został w odległości od 145 m do 600 m, będąc poszerzony w kierunku wschodnim wzdłuż drogi wojewódzkiej. Jak wyjaśnił organ I instancji poszerzenie obszaru analizowanego nastąpiło na skutek wnioskowanej funkcji i pozwoliło na dokonanie analizy zabudowy już istniejącej wzdłuż drogi wojewódzkiej, z której to drogi przewidziano dostęp do terenu inwestycji. Organ I instancji w nadesłanym materiale dowodowym udokumentował, jak kształtują się wskaźniki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – czego dokonało również SKO, uwzględniając treść rozporządzenia.

I tak, przytaczając treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia wskazano, że skoro linia zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji wynosi ok. 19 m i 20 m to zasadnie ustalono linię dla nowej zabudowy na 20 m – w nawiązaniu do budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Projektowaną, nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 20,00 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr 752 (ul. [...]), co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym minimalna odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg wojewódzkich wynosi 8,00 m. Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przytoczono § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, podkreślając że – jak ustalił organ I instancji – w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy kształtują się w przedziale od 10 % do 50 % i korzystając z dyspozycji § 5 ust. 5 rozporządzenia ustalono ten parametr (liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji) dla nowej zabudowy o wartości 45 %, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimum 25 %, w celu umożliwienia realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej reguluje § 6 ust. 1-2 rozporządzenia, a jak ustalił organ I instancji średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej wynosi ok. 10,5 m, natomiast średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy usługowej oraz użyteczności publicznej wynosi 20,3 m. Wyznaczając parametry dla nowej zabudowy w przedziale 8-12 m, uwzględniono wartość tego parametru na działce sąsiedniej z tolerancją 20 %. Z kolei wyznaczenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej reguluje § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, a jak ustalił organ I instancji, na działkach sąsiednich z działką przeznaczoną na inwestycję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszą 6 m, natomiast średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy usługowej i użyteczności publicznej wynosi 4 m. Wobec powyższego, w ocenie SKO, nie nastąpiło naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia na skutek ustalenia ww. wskaźnika dla nowej zabudowy o wartości do 5 m. Wysokość budynku do kalenicy ustalono do 9 m, jako kontynuację wartości ww. wskaźnika na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie także wyznaczenie geometrii dachu nastąpiło odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, stosownie do treści § 8 rozporządzenia, a jak ustalił organ I instancji, obszar analizowany charakteryzuje się dachami płaskimi i stromymi dwu oraz wielospadowymi o kącie nachylenia od 15° do 45°. W oparciu o powyższe i w oparciu o wniosek inwestora ustalono dla nowej zabudowy układ połaci dachowych dwu lub wielospadowy o pochyleniu od 20 do 45 stopni.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że parametry nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie parametrów występujących w obszarze analizowanym i nie naruszają istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] zarzucili decyzji SKO naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem I instancji, że w okolicznościach sprawy niniejszej planowana inwestycja pozostaje zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy prezentowane we wniosku zamierzenie budowlane (usługowe) pozostaje sprzeczne z zastanym w bezpośredniej okolicy charakterem zabudowy (mieszkaniowa), a nadto cechuje się znacznie odmiennymi gabarytami i kształtem, czy formą architektoniczną w stosunku do istniejącej zabudowy, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;

2. prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 2 rozporządzenia, a w konsekwencji 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez zaaprobowanie dokonanego przez organ I instancji nieuprawnionego poszerzenia obszaru analizowanego ponad przewidziane rozporządzeniem minimum w kierunku wschodnim wzdłuż drogi wojewódzkiej objętej ustaleniami decyzji, podczas gdy poszerzenie takie jawi się jako w pełni nieuprawnione, zaburzające zastany w sąsiedztwie planowanej inwestycji ład (w rozumieniu rzeczonego terminu w języku potocznym), co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji;

3. postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie całkowitego zaniechania uzasadnienia w przedmiocie poszerzenia obszaru analizowanego ponad przewidziane rozporządzeniem minimum w kierunku wschodnim wzdłuż drogi wojewódzkiej objętej ustaleniami decyzji, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji;

4. prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez nienależyte uwzględnienie interesu osób trzecich, skutkujące uznaniem, w ślad za ustaleniem organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie może powodować naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, podczas gdy charakter planowanej inwestycji wskazuje na istotną ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących poprzez chociażby emisję hałasu, zanieczyszczeń czy zacienienie, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie ww. decyzji organów

I i II instancji i zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszym przypadku SKO w sposób w pełni uzasadniony dostrzegło braki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, na które zresztą wskazywało już uprzednio w decyzji z [...] uchylając pierwotną decyzję organu I instancji. Zwróciło mianowicie uwagę, że przed ustaleniem wskaźników dla nowej zabudowy niezbędne jest zbadanie i udokumentowanie funkcji oraz wskaźników całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Nie jest natomiast wystarczające udokumentowanie wskaźników wyłącznie pięciu budynków (jak to uczynił organ I instancji) w sytuacji, gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się ich około pięćdziesięciu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium słusznie stwierdziło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, powinno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie oraz jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Wobec faktu, że nadesłane aktualnie wraz z odwołaniem akta postępowania, pomimo wskazań zawartych we wspomnianej decyzji z dnia 3 stycznia 2020 r., w dalszym ciągu nie zawierały pełnej inwentaryzacji funkcji oraz wskaźników zabudowy każdego z obiektów z obszaru analizowanego oraz nie dokumentowały w żaden sposób ustalenia wskaźników dla nowej zabudowy, Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. zleciło organowi I instancji nadesłanie pełnej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w sposób określony w rozporządzeniu (pismo SKO z 21 października 2020 r.).

Uzupełniona analiza została nadesłana przez organ I instancji przy piśmie z 11 grudnia 2020 r. Zawiera ona w stosunku do tej, na której opierało się rozstrzygnięcie organu I instancji, oprócz analizy parametrów zabudowy usługowej (5 budynków) analizę zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej, obejmującą dodatkowo 44 budynki. Trudno w tej sytuacji nie dostrzec, że zasadnicza część tak istotnego dowodu, jakim jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, została sporządzona dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji mają w pełni charakter merytoryczny, a w orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p., ustawodawca nie zastrzegł, że wspomniany dowód może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji, jednak przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Elementarne braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, iż konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a. Zważywszy na fakt, że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przeprowadzenie przez samorządowe kolegium odwoławcze postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2800/20, z 13 października 2020 r., sygn. II OSK 2065/20, z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2903/18). Należy zwrócić uwagę, że – jak zauważyło samo SKO – analogiczne uchybienie (braki w zakresie sporządzonej analizy) stało się podstawą uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji we wspomnianej wyżej decyzji Kolegium z 3 stycznia 2020 r.

Niezależnie jednak od powyższego trzeba podnieść, że także uzupełniona na etapie postępowania odwoławczego analiza urbanistyczna zawiera istotne braki, które nie pozwalały na przyjęcie, iż dowód ten może stanowić miarodajną podstawę ustaleń dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. SKO podjęło co prawda próbę konwalidowania tych braków w uzasadnieniu wydanej decyzji, jednak sposób argumentacji w tym zakresie nie znajduje wystarczającej podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym, o czym poniżej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji w wydanej decyzji, zaakceptowanej przez SKO, ustalił powyższy parametr dla planowanej inwestycji na poziomie maksymalnie 45%. Tymczasem średnia wartość w tym zakresie wynikająca z analizy dla zabudowy mieszkaniowej oraz rekreacji indywidualnej, a zatem obejmująca wspomniane 44 budynki, wynosi od 20 do 25%. Nawet średnia dla – odrębnie w analizie ocenianej – zabudowy usługowej (obejmującej wyłącznie 5 budynków) wynosi 33,75%.

Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta nie tylko w § 5 ust. 2, ale także § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego (por. m.in. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 336/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 lutego 2019 r., sygn. II SA/Bd 766/18, wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 202/19). A zatem to z samej analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej – w tym przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Tymczasem w niniejszym przypadku trudno doszukać się w sporządzonej analizie uzasadnienia dla takiego odstąpienia. SKO odwołało się tutaj do ustalenia, że wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 10 do 50%, a także powołało na dyspozycję § 5 ust. 5 rozporządzenia (prawdopodobnie chodziło o § 5 ust. 2). Jest to jednak argumentacja samego organu, niewynikająca z twierdzeń autora analizy, i nawiązująca do skrajnych wartości wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, co niekoniecznie musi służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Po pierwsze uzasadnienie zaskarżonej decyzji wykazuje w tym zakresie sprzeczność z tym, co przyjęto w sporządzonej analizie, a w konsekwencji w decyzji organu I instancji, gdzie ustalono ten parametr na 8-16 metrów. Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przyjęło tu wartość 8-12 metrów. Trudno w tej sytuacji dociec, którą tak naprawdę wartość miało na względzie Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzupełnionej analizy średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej (44 budynki) wynosi ok. 10,5 m. Dla zabudowy usługowej (w tym przypadku 4 budynki) wskaźnik ten wynosi ok. 20,3 m. W przypadku zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej, która w znaczącym stopniu przeważa w obszarze analizowanym (przy przyjęciu średniej wartości na poziomie 10,5 m), wskaźnik tolerancji, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, wynosi 2,1%. A zatem przyjęte w decyzji organu I instancji wartości 8-16 metrów nie mieszczą się w tak określonych granicach. Kolegium odwołało się tutaj do szerokości elewacji frontowych dla zabudowy usługowej i użyteczności publicznej (wspomniane 20,3 m). Jeśli jednak wziąć pod uwagę to w jakim stopniu w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa i rekreacji indywidualnej, oparcie się w przypadku ustalenia górnej wartości omawianego wskaźnika wyłącznie na analizie zabudowy usługowej wymagałoby szerszego uzasadnienia wynikającego z analizy, czego jednak w tym przypadku trudno się doszukać. Potwierdzeniem dla takiego stanowiska jest fakt, że średnia szerokość elewacji frontowej łącznie dla wszystkich budynków objętych obszarem analizowanym (zarówno usługowych, jak i w ramach zabudowy mieszkaniowej oraz rekreacji indywidualnej) wynosi 11,02 m, a zatem z uwzględnieniem 20% tolerancji górna granica, dopuszczalna w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia, wynosiłaby 13,22 m. Wreszcie również w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ odwoławczy powołał się na przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia przewidujący możliwość wyznaczenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokości te na działkach sąsiednich wynoszą bowiem 6 m, zaś organ przyjął wartość na poziomie 5 m. SKO odwołało się tutaj do średniej wartości tego wskaźnika, choć takie uzasadnienie nie opiera się w żaden sposób na stanowisku autora analizy.

Trzeba także zauważyć, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (u.p.z.p.), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W rozpoznawanej sprawie organ winien był zatem posłużyć się kopią mapy w skali 1:500 lub 1:1000, a to zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem mapa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, zawierająca wyniki analizy, została "przeskalowana" do skali 1:2000, co narusza powyższe przepisy i nie zapewnia właściwej czytelności mapy.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że nie tylko zasadnicza część analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona dopiero na etapie postępowania odwoławczego, ale także zawiera ona istotne braki. Organ II instancji podjął co prawda próbę konwalidowania tych braków, jednak jak wykazano nie jest to jego rolą, a poza tym uzasadnienie jego decyzji pozostaje w sprzeczności z utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem organu I instancji, co nie może zostać zaakceptowane. Z uwagi zatem na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni postępowanie dowodowe mając na względzie powyższe spostrzeżenia i uwagi, eliminując dostrzeżone braki i uchybienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy podnieść, że jakkolwiek zasadą jest, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki, we wszystkich kierunkach (czyli koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości, jednak w sytuacji, gdy obszar ten jest powiększony ponad minimum określone w przepisie, granice tego obszaru mogą przebiegać inaczej, co może być uzasadnione w analizie urbanistycznej konkretnymi uwarunkowaniami przestrzennymi. W niniejszej sytuacji w analizie znalazło się takie uzasadnienie – nawiązujące do zabudowy usługowej powstającej w obszarach układów osadniczych, z zastrzeżeniem, że zbyt gęsta sieć usług względem zabudowy mieszkaniowej byłaby niewłaściwa urbanistycznie i ekonomicznie. Jak podniesiono, powiększono obszar analizy do wielkości od terenu inwestycji względem charakterystycznej zabudowy i spójnej przestrzennie funkcji wzdłuż drogi wojewódzkiej, przy której znajduje się teren inwestycji.

Sąd w składzie orzekającym podziela poza tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie i literaturze, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. Lex/el. 2019, kom. do art. 61 u.p.z.p.; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11). Jak przyjął NSA w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 680/18, rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wobec powyższego jeżeli na terenie analizowanym współistnieje z funkcją mieszkaniową również funkcja usługowa, to brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia organu w tym zakresie naruszają prawo. Dodatkowo wskazać należy, że nawet gdyby na analizowanym terenie nie było obiektów (lub ich części), w których taka funkcja byłaby realizowana to i tak zabudowa mieszkaniowa pozwalałaby na wprowadzenie funkcji usługowej jako takiej.

Wreszcie w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące mających nastąpić w przyszłości, z powodu realizacji inwestycji, uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty te można będzie natomiast podnosić na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. też m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 350/19).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a nadto kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.