Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie wskazania właściciela kanału burzowego położonego w miejscowości R. odprowadzającego wody opadowe i ścieki do rowu na działce nr [...] postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić M. J. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu uiszczonego od wniosku. 1

Pismem z 25 czerwca 2021 r. M. J. wniosła o rozstrzygnięcie sporu o "własność organu" w przedmiocie wskazania właściciela kanału burzowego położonego w miejscowości R. odprowadzającego wody opadowe i ścieki do rowu na działce nr [...].

W uzasadnieniu wskazała, że 17 sierpnia 2020 r. zgłosiła w Gminie R. problem ścieków wpływających z wodami opadowymi z kanału burzowego do rowu znajdującego się na działce wnioskodawczyni. Gmina zabezpieczyła kanał jedynie częściowo. W dniu 18 grudnia 2020 r. wnioskodawczyni skierowała pismo w tej sprawie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku, który wszczął postępowanie. Regionalny Zarząd wskazał, że częściowe zabezpieczenie kanału wykonano bez stosownego pozwolenia i należy je rozebrać lub zalegalizować – w konsekwencji Gmina rozebrała zbudowane zabezpieczenie.

Wnioskodawczyni wyjaśniła, że Zarząd Zlewni w Augustowie w rozmowie telefonicznej wskazał, że kanał burzowy nie jest w jego kompetencji, do której należy tylko wylot kanału oraz wody opadowe. Z kolei Gmina poinformowała wnioskodawczynię, że własność urządzenia wodnego przynależy Powiatowi Suwalskiemu. W rozmowie z Zarządem Dróg Powiatowych w Suwałkach wnioskodawczyni dowiedziała się, że kanał burzowy znajduje się poza pasem drogowym drogi powiatowej i nie należy do jego kompetencji – Zarząd przekazał sprawę Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Białymstoku.

W tej sytuacji wnioskodawczyni zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu o "własność organu"

w przedmiocie wskazania właściciela kanału burzowego położonego w miejscowości R. odprowadzającego wody opadowe i ścieki do rowu na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Istota sporu przedstawionego przez wnioskodawczynię sprowadzała się do ustalenia, któremu z organów przysługuje własność kanału burzowego (ewentualnie który z nich jest zobowiązany do jego utrzymywania), odprowadzającego wody opadowe i ścieki do rowu na działce, której jest właścicielką.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że spór kompetencyjny może zaistnieć, jeśli sprawa, którą przedstawiono organom do załatwienia, jest sprawą administracyjną. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy jest także wystąpienie normatywnych faktów sprawy administracyjnej, tj. pojawienie się stanu faktycznego, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90). Fakty normatywne sprawy są kategorią szeroką, której nie można utożsamiać wyłącznie z okolicznościami faktycznymi, gdyż mogą nimi być także określone czynności konwencjonalne, czy określony stan prawny rzeczy lub jednostki (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, t. II cz. 1 red. W. Chróścielewski, System Prawa Administracyjnego Procesowego, red. Naczelni G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s. 43 i nast.).

Sprawy opisanej we wniosku przez skarżącą – a więc "ustalenie, który z organów powinien być właścicielem kanału burzowego" - nie można zakwalifikować jako sprawy administracyjnej. Na gruncie prawa administracyjnego materialnego brak jest normy prawnej, zapewniającej jednostce uprawnienie do ustalania w trybie postępowania administracyjnego własności rzeczy. Brak jest tym samym również odpowiedniego przepisu kompetencyjnego przypisującego prawo i obowiązek załatwiania tego typu spraw przez konkretny organ administracyjny. Zagadnienia dotyczące własności rzeczy stanowią bowiem przedmiot regulacji prawa cywilnego i są uregulowane m.in. w Tytule III "Mienie" Kodeksu cywilnego (art. 44 i nast.)

Żaden organ administracji nie posiada tym samym kompetencji do "ustalenia własności" przedmiotowego urządzenia wodnego. W sytuacji, w której żaden z organów nie uznaje się za właściciela kanału burzowego (istnieje spór o charakterze cywilnym), to organ lub sąd administracyjny nie mogą rozstrzygnąć komu prawo własności przysługuje.

Następnie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł złożoną sytuację wnioskodawczyni i jej determinację w rozwiązaniu istotnego dla niej problemu. Z tej też przyczyny, mimo braku dostatecznej precyzji w sformułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Sąd dokonał analizy całości pism załączonych do wniosku celem ustalenia jej rzeczywistej woli i ewentualnej potencjalnej sprawy administracyjnej, w ramach której mogłoby dojść do rozwiązania wskazanej przez nią sytuacji. Nawet gdyby potraktować jako przedmiot wniosku żądanie zawarte we wniosku wnioskodawczyni z 17 sierpnia 2020 r. skierowanego do Gminy R. w sprawie pomocy w rozwiązaniu problemu z wodami opadowymi wpływającymi do rowu znajdującego się na działce wnioskodawczyni z kanału burzowego, to wskazanie organu właściwego przez Sąd uzależnione jest od tego, kto jest właścicielem urządzenia wodnego. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można tej kluczowej okoliczności ustalić. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).

Uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego nie umknął jednakże kontekst skierowania wniosku o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Analiza załączonych przez wnioskodawczynię dokumentów wskazuje, iż żaden z organów do którego zwróciła się wnioskodawczyni nie pomaga realnie w rozwiązaniu jej problemu. Organy cały czas odsyłają wnioskodawczynię do innych organów lub też informują ją o braku swojej właściwości, powołując się na brak podstaw do podjęcia w sprawie działań. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zwraca wnioskodawczyni uwagę, że zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód (ust. 2). Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację (ust. 3). Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 i 3, jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód (ust. 5).

W świetle powyższego przepisu, odnosząc go do przedstawionego przez wnioskodawczynię stanu faktycznego, wskazać należy, że wnioskodawczyni może zwrócić się do organu właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych (z dokumentów załączonych do akt niniejszej sprawy wynika, że powinno to być Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Zarząd Zlewni w Augustowie) o podjęcie działań na podstawie art. 191 ust. 1 prawa wodnego, z uwagi na nienależyte utrzymywania urządzenia wodnego (kanału burzowego), którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty (m.in. na nieruchomość wnioskodawczyni). Z akt sprawy wynika, że ww. organ wezwał Wójta Gminy R. oraz Zarząd Dróg Powiatowych

w Suwałkach do udzielenia informacji m.in. o to kto jest właścicielem urządzenia wodnego – wylotu zlokalizowanego na działce wnioskodawczyni. Odpowiedzi na ww. wezwania nie załączono do akt. Niemniej z przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Zarząd Zlewni w Augustowie prowadzi postępowanie w celu ustalenia właściciela przedmiotowego kanału burzowego (urządzenia wodnego).

Z tych powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszego sporu. W konsekwencji wniosek M. J. podlegał odrzuceniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu wniosku. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.

-----------------------

4