II SAB/Kr 212/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-11	
Data wpływu	2025-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że organ - Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie dopuścił się bezczynności, II. bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu - Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania aktu wskutek rozpoznania wniosku z dnia 19 sierpnia 2025 r., IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od organu - Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 19 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze wniesiono o:

1) stwierdzenie bezczynności strony przeciwnej,

2) stwierdzenie, że bezczynność strony przeciwnej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 19 sierpnia 2025 r. w terminie trzech dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami,

4) wymierzenie stronie przeciwnej grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 2.000 zł, przy czym wniosek ten został doprecyzowany w ślad za pismem z dnia 20 listopada 2025 r., w którym zażądano wymierzenia stronie przeciwnej grzywny w wysokości 15 tysięcy złotych,

5) zasądzenie od strony przeciwnej, na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym r kosztów zastępstwa przez adwokata, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z 19 sierpnia 2025 r. (doręczonym w tym samym dniu za pośrednictwem wiadomości e-mail) strona skarżąca zwróciła się do WMK o udostępnienie szczegółowo opisanych informacji i dokumentów dotyczących przywołanego zamówienia publicznego. WMK w piśmie z 2 września 2025 r. (datowanym na 2 sierpnia 2025 r.) ustosunkował się do wniosku strony skarżącej w ten sposób, że wyznaczył na dzień 9 września 2025 r. termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzasadniając to okresem urlopowym i nieobecnością pracowników. Strona przeciwna nie wywiązała się z powyższej deklaracji, gdyż do dnia złożenia skargi ani nie udostępniła żądanych informacji ani nie odmówiła ich udostępnienia, ani też nie podjęła żadnych czynności zmierzających do realizacji swych obowiązków w tym zakresie. Opisany wyżej stan faktyczny należy na gruncie przepisów prawa kwalifikować jako bezczynność, a to z następujących powodów.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej obliguje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia do jego rozpatrzenia w trybie u.d.i.p., z uwzględnieniem przepisów szczególnych regulujących odmiennie wybrane kategorie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi lex generalis w zakresie jej udostępniania, a w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacje dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowią, co do zasady, informację publiczną, której jawność jest dodatkowo gwarantowana przez regulacje PZP. W myśl art. 71 ust. 1 PZP zamawiający dokumentuje przebieg postępowania o udzielenie zamówienia w protokole postępowania, który obejmuje także załączniki, w tym również i dokumenty wskazane we wniosku strony skarżącej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 PZP protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek, co do zasady niezwłocznie po dokonaniu wyboru oferty lub unieważnieniu postępowania. Przywołany przepis w sposób szczególny reguluje termin udostępnienia objętych nim informacji, wyłączając ogólne zasady u.d.i.p. przewidujące dłuższy termin i możliwość jego przedłużenia. Na szczególny charakter tej regulacji wskazują wyraźnie maksymalne terminy określone w odniesieniu do konkretnych załączników do protokołu (to jest ofert z załącznikami), których siłą rzeczy nie da się stosować równolegle z przepisami ogólnymi. Na rygorystyczny charakter terminów udostępnienia informacji publicznej w ramach zamówień publicznych wskazuje także i całokształt regulacji PZP związanych z jawnością postępowania. Skoro protokół powinien być sporządzany na bieżąco a wszystkie czynności podejmowane w postępowaniu powinny być dokumentowane niezwłocznie po ich wykonaniu, to dokumenty objęte protokołem i załącznikami do niego również powinny być udostępniane na wniosek niezwłocznie po jego otrzymaniu a ostatecznym terminem, w jakim powinny być udostępnione, jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnienie postępowania. Podsumowując tę część, informacje i dokumenty żądane przez stronę skarżącą stanowią informację publiczną a w chwili składania wniosku nie istniały żadne przeszkody do ich niezwłocznego udostępnienia w pełnym zakresie. to jest Wodociągi Miasta Krakowa S.A. - niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne oraz dysponujący majątkiem publicznym, to jest na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. WMK jest komunalną spółką prawa handlowego, które to spieki w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych mają legitymację bierną w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona przeciwna Nie ulega wątpliwości, że WMK nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej w terminie wynikającym z przepisów prawa, dopuszczając się bezczynności. Co więcej, w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność tę należy oceniać jako naruszającą prawo w stopniu rażącym. O rażącym charakterze naruszenia prawa świadczą następujące okoliczności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że WMK ustosunkował się do wniosku w ostatnim dniu ustawowego terminu wynikającego z u.d.i.p., to jest pismem z 2 września 2025 r., w którym przesuwał termin załatwienia sprawy na 9 września 2025 r., usprawiedliwiając takie przesunięcie okresem urlopowym i nieobecnością personelu.

Podane przez WMK uzasadnienie przesunięcia terminu w tym przypadku nie stanowi usprawiedliwienia opóźnienia. Pomijając fakt, że okres urlopowy nie zawiesza stosowania przepisów obligujących do udostępniania informacji publicznej, to w tym przypadku trudno dać wiarę w prawdziwość deklaracji WMK o nieobecności pracowników. Jak wynika z zawiadomienia opublikowanego 19 sierpnia 2025 r., poprzedniego dnia zawarto umowę ze zwycięzcą postępowania, co świadczy o tym, że w tygodniu złożenia wniosku strona przeciwna podejmowała działania w dotyczącym go postępowaniu. Skoro okres urlopowy najwyraźniej nie stał na przeszkodzie w podejmowaniu działań dotyczących postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego, to tym bardziej nie powinien tamować stosowania przepisów gwarantujących jego jawność.

Ponadto, argumentacja WMK nie usprawiedliwia opóźnienia także z uwagi na sygnalizowaną wyżej specyfikę postępowania w sprawie zamówień publicznych. Zamawiający jest zobowiązany do sporządzania protokołu na bieżąco, a z uwagi na elektroniczny sposób procedowania takiego postępowania, prowadzenie protokołu i gromadzenie załączników jest znacznie ułatwione, ponieważ nie wymaga skanowania większości załączników. Dokonując wyboru zwycięzcy WMK powinien liczyć się z koniecznością natychmiastowego udostępnienia żądanej informacji publicznej i zorganizować swoją pracę w taki sposób, aby nie uchybiać zasadzie jawności postępowania. O lekceważącym stosunku WMK do obowiązujących przepisów prawa wyraźnie świadczy także i to, że strona przeciwna nie dochowała nawet niezasadnie przedłużonego przez siebie terminu. O rażącym charakterze naruszenia prawa świadczy również i to, że bezczynność WMK jest intencjonalna. Niżej podpisany pełnomocnik jest przekonany, że WMK celowo i z rozmysłem narusza prawo strony skarżącej do uzyskania żądanych informacji, gdyż nie chce ich udostępniać. Pełnomocnik jest też przekonany, że owa niechęć wynika z obawy, że żądane dokumenty mogą wskazywać na nieprawidłowości w stosowaniu przepisów PZP przez WMK.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ wskazuje, że WMK S.A. w dniu 02.09.2025r. (na piśmie omyłkowo wskazano datę 02.08.2025r.) wydłużyła termin załatwienia wniosku do dnia 09.09.2025r. ze względu na braki personelu spowodowane okresem urlopowym. Następnie w dniu 22.09.2025r. wydana została decyzja odmawiająca udzielenia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ ma prawo do wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podnoszę , że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 12.03.2025 r., II SAB/Wa 554/24: ,,Sposób sformułowania omawianej regulacji świadczy o tym, że katalog powodów uniemożliwiających organowi dochowania 14-sto dniowego terminu, ma charakter otwarty. Oznacza to zaś tyle, że każdy powód podany przez adresata żądania - jeśli tylko ma postać racjonalną - może uzasadniać działanie opisane w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. To zaś powoduje, ze powody opóźnienia podane przez adresata żądania, winny mieścić się w powyższych ramach racjonalności, nie musząc zawierać szczegółowego wyjaśnienia (takiego obowiązku nie sformułował ustawodawca). Twórca omawianej regulacji nie nałożył bowiem na organ obowiązku udowadniania istnienia powodów opóźnienia. Wyjaśnić należy, że do udzielenia żądanej informacji konieczne było zaangażowanie pracowników z dwóch działów: Działu przetargów i umów oraz Biura ochrony środowiska. Wniosek Skarżącej został rozpatrzony bez rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uczestnik powiadomił stronę skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy - nie był więc bezczynny. Opóźnienie było bardzo małe i nie wywołało żadnych negatywnych skutków - wiec żądanie strony skarżącej o stwierdzenie rażącej bezczynności uczestnika jest bezzasadne.

W świetle powyższego również bezzasadne jest żądanie zasądzenia grzywny od uczestnika, tym bardziej, że strona skarżąca nie wykazała by poniosła jakiegokolwiek szkodę. Niezależnie od powyższego, w imieniu uczestnika podnoszę. że strona skarżąca w tytule skargi podaje numer pisma dot. postępowania w w/w zamówieniu publicznym, w którym to postępowaniu uczestniczą: uczestnik jako zmawiający i strona skarżąca jako strona tego postępowania. Tak wiec strona skarżąca nie działa w interesie publicznym, ale w interesie własnym, w sporze między stronami, prowadzonym w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, zaś organ (Wodociągi Miasta Krakowa Spółka Akcyjna) przez krótki okres czasu w istocie pozostawał w bezczynności.

Wniosek Skarżącej z dnia 19 sierpnia 2025 r. nie został załatwiony w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie organ skutecznie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin do załatwienia sprawy na dzień 9 września 2025 r., lecz terminu tego nie dochował (k. 4 i 5 a.a.). Jednak dnia 22 września 2025 r. stan bezczynności ustał z uwagi na wydanie decyzji nr 6/2025 o odmowie udzielenia żądanej informacji.

Wobec powyższego Sąd w pkt I wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, zaś w pkt III umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności jako bezprzedmiotowe.

Jednocześnie Sąd stwierdza w pkt II sentencji, że naruszenie to nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy, w ocenie Sądu nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa strony do dostępu do informacji. Wskazuje na to zresztą informowanie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z uchybieniem terminowi, które nie można zakwalifikować jako znaczące czy rażące.

W konsekwencji Sąd w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie, t.j. w przedmiocie żądania nałożenia na organ grzywny. W tej kwestii wyjaśnić należy, że skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 204/23). W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jako, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono wystąpienia takich okoliczności, w szczególności nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił skargę w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny.

W pkt V zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz Skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.