Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Udanin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 251/14 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy i Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 11 kwietnia 2006 r. nr XLII/130/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Udanin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 251/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy i Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 11 kwietnia 2006 r. Nr XLII/130/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin, stwierdził nieważność § 5 dział I wieś Damianowo ust. 11 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział II wieś Dębki ust. 3 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział III wieś Drogomiłowice ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział IV wieś Dźwigórz ust. 4 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział V wieś Gościsław ust. 8 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział VI wieś Jarosław ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział VII wieś Jarostów ust. 6 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział VIII wieś Karnice ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział IX wieś Konary ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XI wieś Lasek ust. 7 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XII wieś Lusina ust. 12 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XIII wieś Łagiewniki Średzkie ust. 5 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XV wieś Pichorowice ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej’, § 5 dział XVI wieś Piekary ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XVII wieś Pielaszkowice ust. 8 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XVIII wieś Różana ust. 9 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XX wieś Sokolniki ust. 5 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XXII wieś Udanin ust. 16 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XXIII wieś Ujazd Dolny ust. 7 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XXIV wieś Ujazd Górny ust. 12 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", § 5 dział XXV tereny niezainwestowane w skali 1:5000 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej" zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Gminy Udanin dnia 11 kwietnia 2006 r. podjęła uchwałę Nr XLII/130/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. z 2006 r. Nr 108, poz. 1825).

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Okręgowy w Legnicy wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zaskarżonych przepisów § 5 i załączników graficznych obejmujących tereny oznaczone symbolami R od 1 do 80. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegając na ustaleniu w § 5 ust. 1 pkt 11 ppkt 2, ust. II pkt 3 ppkt 2, ust. III pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 4 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. IX pkt 10 ppkt 2, ust. XI pkt 7 ppkt 2, ust. XII pkt 12 ppkt 2, ust.XIII pkt 5 ppkt 2, ust. XV pkt 10 ppkt 2, ust. XVI pkt 10 ppkt 2, ust. XVII pkt 8 ppkt 2, ust. XVIII pkt 9 ppkt 2, ust. XX pkt 5 ppkt 2, ust. XXII pkt 16 ppkt 2, ust. XXIII pkt 7 ppkt 2, ust. XXIV pkt 12 ppkt 2, ust. XXV pkt 3 ppkt 2 m.p.z.p. gminy Udanin dla terenów oznaczonych symbolami: literowym R i cyfrowymi od 1 – 80 ich przeznaczenia jako podstawowego: tereny rolnicze – uprawy polowe, z dopuszczeniem prowadzenia elektrowni wiatrowych, a więc określenia mieszanego rodzaju przeznaczenia tych terenów i sposobów ich zagospodarowania bez wskazania linii rozgraniczających tereny na cele rolnicze i na lokalizację elektrowni wiatrowych w sytuacji, gdy w planie miejscowym określa się obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu w § 5 ust. I pkt 11 ppkt 3, ust. II pkt 3 ppkt 3, ust. III pkt 10 ppkt 3, ust. IV pkt 4 ppkt 3, ust. V pkt 8 ppkt 3, ust. VI pkt 10 ppkt 3, ust. VII pkt 6 ppkt 3, ust. VIII pkt 10 ppkt 3, ust. IX pkt 10 ppkt 3, ust. XI pkt 7 ppkt 3, ust. XII pkt 12 ppkt 3, ust. XIII pkt 5 ppkt 3, ust. XV pkt 10 ppkt 3, ust. XVI pkt 10 ppkt 3, ust. XVII pkt 8 ppkt 3, ust. XVIII pkt 9 ppkt 3, ust. XX pkt 5 ppkt 3, ust. XXII pkt 16 ppkt 3, ust. XXIII pkt 7 ppkt 3, ust. XXIV pkt 12 ppkt 3, ust. XXV pkt 3 ppkt 3 m.p.z.p. gminy Udanin dla terenów oznaczonych symbolami: literowym R i cyfrowymi od 1 do 80 ich przeznaczenia podstawowego jako tereny rolnicze – uprawy rolne z dopuszczeniem prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych bez określenia w tekście i rysunku planu szerokości tych dróg w liniach rozgraniczających, w sytuacji gdy obligatoryjne jest wskazanie w planie tych parametrów , co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

3) naruszenie przepisu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nie uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych klasy I-III oznaczonych na rysunku planu symbolami: literowym R i cyfrowymi od 1 do 80 na cele nierolnicze.

Skargę na uchwałę Rady Gminy Udanin Nr XLII/130/06 z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin wniósł także Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając przepis § 5 w następującym zakresie: 1) dział I wieś Damianowo ust. 11 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 2) dział II wieś Dębki ust. 3 pkt 2 we fragmencie "elektrowni wiatrowej", 3) dział III wieś Drogomiłowice ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej’, 4) dział IV wieś Dźwigórz ust. 4 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 5) dział V wieś Gościsław ust. 8 pkt 2 we Fragmencie "i elektrowni wietrzej", 6) dział VI wieś Jarosław ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 7) dział VII wieś Jarostów ust.6 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 8) dział VIII wieś Karnice ust.10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 9) dział IX wieś Konary ust.10 pkr 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 10) dział XI wieś Lasek ust. 7 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 11) dział XII wieś Lusina ust. 12 pkt 2 we fragmencie :i elektrowni wiatrowej",12) dział XIII wieś Łagiewniki Średzkie ust. 5 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 13) dział XV wieś Pichorowice ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 14) dział XVI wieś Piekary ust. 10 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 15) dział XVII wieś Pielaszkowice ust. 8 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 16) dział XVIII wieś Różana ust. 9 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 17) dział XX wieś Sokolniki ust. 5 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 18) dział XXII wieś Udanin ust. 16 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 19) dział XXIII wieś Ujazd Dolny ust. 7 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 20) dział XXIV wieś Ujazd Górny ust. 12 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej", 21) dział XXV tereny niezainwestowane w skali 1:5000 ust. 3 pkt 2 we fragmencie "i elektrowni wiatrowej".

Organ nadzoru przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, polegające na niewskazaniu w planie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych, nieokreśleniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, oraz nie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Biorąc pod uwagę wskazane zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów.

W motywach wyroku uwzględniającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w zaskarżonej uchwale w przepisie § 5 w szeregu punktach i podpunktach (objętych rozstrzygnięciem pkt I wyroku), Rada Gminy Udanin niewątpliwie dopuściła się takich naruszeń prawa, które obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności stosownych fragmentów m.p.z.p. w zakresie treści "i elektrowni wiatrowej".

Sąd podniósł, iż elektrownie wiatrowe zaliczane są do obiektów produkcyjnych. Elektrownie wiatrowe jako elektroenergetyczne obiekty budowlane, według załącznika nr 1 (Lp.7 pkt 7.1) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny posiadać oznaczenie literowe "E" i oznaczenie barwne koloru ciemnoszarego. Są to bowiem podstawowe oznaczenia graficzne i barwne, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Tymczasem w zaskarżonym planie miejscowym na terenach oznaczonych w części tekstowej symbolem R (tereny rolnicze – uprawy polowe) od 1 – 80 dopuszczono możliwość realizacji budowli elektroenergetycznych w postaci elektrowni wiatrowych, które w ogóle nie są związane z gospodarką rolniczą i jej nie uzupełniają. Innymi słowy na terenach typowo rolniczych Rada Gminy Udanin dopuściła możliwość utworzenia terenów przemysłowych (produkcja energii elektrycznej przez elektrownie wiatrowe), bez dokładnego określenia położenia tych obiektów, a także bez zaznaczenia wielkości obszaru, na którym mają być realizowane inwestycje przemysłowe elektroenergetyczne, ponadto bez określenia podstawowych parametrów tych obiektów oraz bez zaznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (tereny rolnicze należy bowiem oddzielić liniami rozgraniczającymi od terenów pod elektroenergetykę). Nie jest więc dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje co prawda możliwość stosowania mieszanych oznaczeń, ale nie daje już podstaw do ustalania mieszanych sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu.

Natomiast w części graficznej planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolem R od 1-80 brak jest w ogóle informacji o przeznaczeniu tych terenów dodatkowo pod elektroenergetykę-elektrownie wiatrowe.

Sąd zwrócił uwagę, że część graficzna planu miejscowego nie odzwierciedla w pełni jego części tekstowej, co czyni tym bardziej nieczytelnym powyższy plan miejscowy w zaskarżonych częściach. Rysunek planu stanowi bowiem integralną część planu i tym samym ma moc wiążącą. Skoro w planie miejscowym brak jest wyżej wymienionych informacji i zapisów planowych oraz odpowiadających im zapisów graficznych, które są obligatoryjnie wymagane przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 (w zakresie odpowiednim do charakteru budowli) to oznacza, że naruszone zostały w tym zakresie zasady sporządzania planu miejscowego, co czyni - na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - nieważnym § 5 zaskarżonej uchwały w częściach objętych punktem I wyroku.

Rozważając natomiast zarzut obu stron skarżących, co do naruszenia przez organ gminy przepisu art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. 2013, poz. 1205) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, Sąd stwierdził, że wobec braku określenia w treści zaskarżonego planu miejscowego powierzchni wydzielonych terenów pod elektrownie wiatrowe nie jest możliwym jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do naruszenia wymienionego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Plan miejscowy nie zawiera bowiem żadnych informacji co do wielkości działek, na których mają być zlokalizowane elektrownie wiatrowe wraz z niezbędnym dojazdem do nich, ani też nie określa klasy gruntów, na których te elektrownie mają powstać. Zapisy planu w niniejszej sprawie odnoszące się do terenów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na nierolnicze w związku z lokalizacją w jednostkach planistycznych R 1-80 urządzeń elektroenergetyki- elektrowni wiatrowych, nie zawierają żadnych ustaleń umożliwiających dokonanie oceny, czy tereny przeznaczone pod inwestycję planowanej farmy wiatrowej mają charakter zwarty czy też nie. Przy tym nie można też pojęcia "zwartego obszaru projektowanego", o którym mowa jest w skargach, odnosić do całego terenu oznaczonego symbolem R, ponieważ budowa poszczególnych elektrowni wiatrowych z pewnością nie obejmie całego obszaru oznaczonego symbolem R. Sąd nie może bowiem dokonywać swoich ocen w oparciu o prawdopodobieństwo co do wielkości tzw. zwartego obszaru projektowanego, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Zatem w tym zakresie zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli Sądu, co stanowi też niewątpliwie wadę tej uchwały.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu pkt II skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy odnośnie naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w ocenie skarżącego, polegało na dopuszczeniu prowadzenia na terenach oznaczonych symbolem R od 1-80 polnych i utwardzonych dróg dojazdowych(gospodarczych) bez określenia w tekście i rysunku planu szerokości tych dróg w liniach rozgraniczających, ponieważ regulacje dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury komunikacyjnej zostały szczegółowo określone w § 6 zaskarżonej uchwały. Pozostawienie zatem możliwości tworzenia dojazdowych dróg polnych (gospodarczych) do pól rolników nie narusza prawa w zakresie określonym przepisem art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można, więc wymagać, aby dla tego rodzaju inwestycji, związanej z obsługą rolnictwa i realizowanej na terenie rolniczym, wymagać określenia ściśle parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Udanin zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:

a) art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia, a więc obligatoryjnego elementu sentencji wyroku, w sposób nieobejmujący całości rozpoznanej przez WSA sprawy, a tym samym wydanie wyroku pozbawionego zupełnego rozstrzygnięcia sprawy, a to wskutek nierozstrzygnięcia o całości żądania Prokuratora Okręgowego w Legnicy, tj. nierozstrzygnięcia w tym zakresie żądania Prokuratora, w jakim dotyczyło ono tych części jednostek redakcyjnych uchwały Rady Gminy Udanin z dnia 11 kwietnia 2006 r. Nr XLII/130/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin odnoszących się do dopuszczenia prowadzenia na wskazanych obszarach utwardzonych dróg dojazdowych oraz załączników graficznych obejmujących tereny oznaczone symbolami literowymi R i cyfrowymi od 1 do 80, przy jednoczesnym braku stosownego uzasadnienia w przedmiocie oceny żądania Prokuratora odnoszącego się do wspomnianych załączników graficznych;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwą i niepopartą stosownymi argumentami interpretację materiałów znajdujących się w aktach sprawy, połączoną z pominięciem przez WSA argumentów przedstawionych przez organ, wyrażającą się w szczególności w apriorycznym i niczym nie popartym założeniu, że elektrownie wiatrowe w ogóle nie są związane z produkcją rolniczą i jej nie uzupełniają, zaś ich realizacja skutkuje utworzeniem terenów przemysłowych, wskutek czego WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa") i uznanie, że w zaskarżonej uchwale oraz wprowadzanym nią miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, gdy tymczasem zaskarżona uchwała i wprowadzany nią plan spełniały wymagania w tym zakresie, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie oparte na stwierdzeniu, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czego konsekwencją było z kolei przyjęcie nieważności zaskarżonej uchwały w części.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, aby rolnicze wykorzystywanie terenów stało w sprzeczności z prowadzeniem na nich elektrowni wiatrowych. Zdaniem kasatora lokalizacja na terenie rolniczym elektrowni wiatrowych w żaden sposób nie wpływa na możliwości wykorzystywania pozostałej części tego terenu na cele rolnicze. Podkreślono, że z treści art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów, względnie zakazów), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego.

Skarżąca wskazała, że w planie określono przeznaczenie poszczególnych obszarów, zaś część graficzna planu w pełni odzwierciedla w tym zakresie postanowienia części tekstowej. Organ miał przy tym zarówno swobodę określenia przeznaczenia danego obszaru, jak również prawo wprowadzenia różnych sposobów wykorzystania tego gruntu. Sposób naniesienia linii rozgraniczających w graficznej części planu nie powinien budzić zastrzeżeń i wątpliwości.

Gmina zakwestionowała również twierdzenie, by o nieważności zaskarżonej uchwały mogło przemawiać nieokreślenie dokładnego położenia poszczególnych elektrowni wiatrowych. W ocenie skarżącej ustalenia tego rodzaju nastąpić mogą na etapie projektu budowlanego. Zwrócono przy tym uwagę na okoliczność, iż dopiero w 2010 r. wprowadzono do ustawy art. 10 ust 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a. Oznacza to, że przed wejściem tych przepisów w życie (25 września 2010 r.), a więc w szczególności w dacie uchwalenia planu, obowiązki określone w tych przepisach nie istniały i obecnie istnieją tylko w przypadku urządzeń z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, podzielając argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie - w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego - zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie Gmina nie uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie można podzielić zarzutu skargi, naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie żądania Prokuratora Okręgowego w Legnicy, tj. nierozstrzygnięcie żądania Prokuratora w zakresie w jakim dotyczyło ono tych części jednostek redakcyjnych uchwały Rady Gminy Udanin z dnia 11 kwietnia 2006 r. Nr XLII/130/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Udanin odnoszących się do dopuszczenia prowadzenia na wskazanych obszarach utwardzonych dróg dojazdowych oraz załączników graficznych obejmujących tereny oznaczone symbolami literowymi R i cyfrowymi od 1 do 80, przy jednoczesnym braku stosownego uzasadnienia w przedmiocie oceny żądania Prokuratora odnoszącego się do wspomnianych załączników graficznych.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193; por. też A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013).

Z kolei zgodnie z art. 138 P.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać między innymi przedmiot zaskarżenia, który powinien wskazywać jakiego aktu lub czynności i jakiego organu administracji publicznej dotyczy rozstrzygnięcie. Wyrok powinien również wskazywać rodzaj aktu lub czynności (bezczynności, bezczynności), jaki jest zaskarżony do sądu. Określenie przedmiotu skargi w sentencji wyroku służy zwięzłemu opisowi rozpoznawanej sprawy. Niewątpliwie sentencja wyroku powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 P.p.s.a, oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. Treścią zatem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest uwzględnienie skargi, np. przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktu (czynności) bądź oddalenie skargi.

Zarzut kasacji nieobjęcia rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku skargi Prokuratora, należało uznać za nieusprawiedliwiony. Sentencja wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę ze skarg: Prokuratora Okręgowego w Legnicy i Wojewody Dolnośląskiego. Podkreślić należy, że zarówno Prokurator Okręgowy, jak i Wojewoda podnieśli tożsame zarzuty wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zaskarżonych przepisów § 5 uchwały i załączników graficznych obejmujących tereny oznaczone symbolami R od 1 do 80, jako istotnie naruszających postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "u.p.z.p".). W pkt I sentencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność wskazanych regulacji uwzględnił w tym zakresie skargi obu podmiotów skarżących.

W związku z powyższym pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - LEX nr 746707). Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji, wydając wyrok, wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał aktowy i z niego wyprowadził właściwe wnioski i oceny. Wydał rozstrzygnięcie na podstawie akt administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych.

Chybiony jest zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy; niewłaściwą interpretację materiałów znajdujących się w aktach sprawy, wyrażającą się w szczególności w apriorycznym założeniu, że elektrownie wiatrowe w ogóle nie są związane z produkcją rolniczą i jej nie uzupełniają. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy uznać, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Trzeba bowiem zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że elektrownie wiatrowe zaliczane są do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 1409). Elektrownie te jako elektroenergetyczne obiekty budowlane, według załącznika nr 1 (Lp.7 pkt 7.1) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinny posiadać oznaczenie literowe "E" i oznaczenie barwne koloru ciemnoszarego. Są to bowiem podstawowe oznaczenia graficzne i barwne, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (por. G. Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2009, nr 4, s.58).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopuszcza się ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, albowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IIOSK 567/08, [w:] CBOSA). Oznacza to, że nie można z góry wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Jednakże w sytuacji, gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, to niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których możliwe jest ewentualne sytuowanie takich inwestycji – tak, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami – terenów rolniczych i gruntów pozostałych np. po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne.

W świetle powyższych rozważań trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonym planie miejscowym na terenach oznaczonych w części tekstowej symbolem R (tereny rolnicze - uprawy polowe) od 1 - 80 dopuszczono możliwość realizacji budowli elektroenergetycznych w postaci elektrowni wiatrowych, które nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nie określono także dokładnego położenia tych obiektów, nie zaznaczono wielkości obszaru, na którym mają być realizowane te inwestycje elektroenergetyczne, nie wskazano również podstawowych parametrów tych obiektów, mimo, że Rada Gminy była zobowiązana do wskazania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały. Wreszcie nie zaznaczono linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, choć powoduje to niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które jak bezwzględnie wymaga tego art. 15 ust. 2 pkt 1 powinno być określone jednoznaczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że w części graficznej planu miejscowego na terenach oznaczonych symbolem R od 1-80 brak jest w ogóle informacji o przeznaczeniu tych terenów dodatkowo pod elektroenergetykę-elektrownie wiatrowe. Oznacza to, że część graficzna planu miejscowego nie odzwierciedla w pełni jego części tekstowej, co czyni nieczytelnym powyższy plan miejscowy w zaskarżonych częściach. Rysunek planu stanowi bowiem integralną część planu i tym samym ma moc wiążącą.

W tych warunkach, skoro w planie miejscowym brak jest wyżej wymienionych informacji i planowych regulacji tekstowych oraz odpowiadających im regulacji graficznych, które są obligatoryjnie wymagane przepisami art. 15 ust. 2 pkt. 1 i pkt 6 u.p.z.p. (w zakresie odpowiednim do charakteru budowli) to oznacza, że naruszone zostały w tym zakresie zasady sporządzania planu miejscowego. Skutkować to musiało na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy Udanin w części objętej zaskarżonym wyrokiem. W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.