II OSK 3245/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-12	
Data wpływu	2014-12-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Ochrona zwierząt	
Sygn. powiązane	II SA/Op 391/14	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 856; art.11 ust.1, art. 11a ust 1, art. 11a usat 2 pkt 7 i 8; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 391/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 391/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Rada Gminy D., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.- zwanej dalej: "u.s.g.") i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 - zwanej dalej: "ustawą ochronie zwierząt"), przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D. w roku 2014" – zwany dalej "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Na mocy § 2 przedmiotowej uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy D., natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W treści "Programu" organ określił, że ma on zastosowanie do wszystkich zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich, wskazując również na priorytetowe zadania tego programu tj.: zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy D.; ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych; opiekę nad zwierzętami bezdomnymi; promowanie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz wskazanie realizatorów poszczególnych zadań oraz wysokość środków finansowych planowanych na ich realizację.

W dniu 17 lipca 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy D., domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ wskazał, że Rada Gminy w celu wypełnienia delacji ustawowej zobligowana była uregulować w przyjętym "Programie" wszystkie elementy określone w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów określonych w art. 11a ust. 2 pkt 7 i pkt 8 ww. ustawy. Nie wskazano bowiem konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz podmiotów, z którymi Gmina będzie współdziałać w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wojewoda zaznaczył, iż w ust. 6 załącznika do programu określono, że zwierzęta gospodarskie, które zostały znalezione i nie można ustalić ich właściciela oraz zwierzęta, nad którymi właściciel lub opiekun się znęca, mogą być odebrane na podstawie decyzji wójta i umieszczone w innym miejscu. Wskazanie takiego miejsca odbywać się będzie każdorazowo, po przeprowadzeniu oględzin przez pracowników Urzędu Gminy, konsultacji Powiatowym Lekarzem Weterynarii oraz wyrażonej na piśmie zgody właściciela nowego miejsca przebywania zwierząt. W ocenie organu, nałożony w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy na gminę obowiązek wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich powinien być zrealizowany poprzez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego. Uchwalony w tym zakresie zapis załącznika do uchwały jest zatem niewystarczający.

Z powyższych względów za sprzeczne z prawem Wojewoda uznał również zapisy ust. 7 zdanie pierwsze i drugie załącznika do uchwały, w których wskazano, że w ramach podpisanej umowy z lekarzem weterynarii, w przypadku zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt na drogach będących własnością Gminy, w wyniku którego zwierzę zostaje potrącone i jest ranne, zapewniona zostanie opieka weterynaryjna. Gmina będzie współdziałała w tym zakresie z podmiotami, z którymi ma zawarte umowy. Zapisy te, w ocenie Wojewody, nie stanowią właściwej realizacji delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem w ich treści nie wskazano podmiotów, z którymi gmina będzie współdziałać w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Organ zaakcentował, że adresatem przedmiotowego programu są mieszkańcy Gminy D., którzy na podstawie jego zapisów powinni mieć możliwość ustalenia jak postąpić, tj. do kogo zwrócić się, aby uzyskać pomoc dla bezdomnego zwierzęcia.

W dalszej kolejności organ nadzorczy stwierdził, że regulacja ustanowiona przez Radę w zdaniu trzecim ust. 7 załącznika stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D., odnosząc się do zarzutów w niej zawartych, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podniósł, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o zwierzętach powinna zawierać obligatoryjnie elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 ze skonkretyzowaniem ich treści. Winna nadto wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach oraz podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania. W ocenie Sądu brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich (ust. 2 pkt 7 ustawy) oraz podmiotu, z którym gmina będzie współpracować w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2 pkt 8 ustawy) – lekarza weterynarii, nie wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy. Biorąc pod uwagę, że program opieki nad zwierzętami ma "wykonawczy" i konkretny charakter winien on określać podmioty, które będą realizować te zadania, a nie, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, poprzez podejmowanie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji Gmina podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zawarcie umowy z konkretnym podmiotem może nastąpić dopiero po wejściu w życie uchwały (programu), jako jego realizacja.

Sąd stwierdził nadto, że zaskarżonej uchwale dokonano niedopuszczalnego powtórzenia regulacji ustawowych. Jak bowiem wynika z treści zdania trzeciego ust. 7 załącznika do uchwały, w ramach podpisanej umowy, w przypadku zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt domowych na drogach będących własnością Gminy, w wyniku którego potracone zwierzę utraciło życie - zlecone zostanie odpowiedniemu podmiotowi bezzwłoczne zorganizowanie zbiórki, transport oraz unieszkodliwianie odpadów zwierzęcych. Podzielono stanowisko Wojewody [...], iż obowiązek gminy w tym zakresie wynika wprost z treści art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zaskarżając go w całości. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 7 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie, że kształt zapisu załącznika nr 1 ustęp 6 oraz ustęp 7 zdanie 1 i zdanie 2 do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] obejmującej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy D. w roku 2014 narusza cytowane przepisy prawa poprzez brak wskazania konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich oraz poprzez brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii, z którym Gmina będzie współdziałać w celu zapewnienia całodobowej opieki, gdy tymczasem zaskarżone przepisy prawa nie wymagają konkretnego wskazania takich podmiotów, a przyjęta interpretacja ze strony Sądu pierwszej instancji wynikała z oparcia się o argumenty, które nie wynikają z treści przepisów prawa, wobec czego wniosek o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest wadliwy, tym bardziej, że zarzucane jednozdaniowe powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powoduje nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wskazana przez Sąd pierwszej instancji argumentacja nie przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej pominięto fakt, iż analiza możliwości przekazania bezdomnych zwierząt do schroniska o uregulowanym statusie prawnym potwierdziła brak miejsc w najbliżej położonych schroniskach. Z tego względu współpraca prowadzona w sposób, w jaki praktykuje to Gmina D. jest zasadna i nie narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem przepis ten nie nakazuje gminom realizacji opieki przez własne schronisko dla zwierząt, ani poprzez podmiot, który jest ujęty w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną. W związku z tym wskazanie może odbywać się każdorazowo, tym bardziej, że Gmina nie posiada żadnej gwarancji, iż określony podmiot będzie prowadził działalność przez cały rok, a powodowałoby to konieczność zmiany uchwały Rady Gminy, co nie wynika z ustawy o ochronie zwierząt. Analogiczne zarzuty postawiono wobec wskazanego przez Sąd naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 ww. ustawy. Wskazanie kontentego lekarza weterynarii nie wynika z przepisu ustawy, a treść Programu nie wymusza dokonania takiego oznaczenia w jego tekście. Wobec powyższego sposób realizacji współpracy przyjęty przez Gminę należało uznać za słuszny.

Skarżący wskazał nadto, że postanowienie zawarte w załączniku do uchwały w ust. 7 zdanie 3 nie jest mechanicznym powtórzeniem przepisu ustawowego, ponieważ skonkretyzowało sposób realizacji tego zadania ustawowego. Niemniej jednak nawet gdyby zdanie to miałoby stanowić powtórzenie zapisu ustawowego, to wyłącznie to zdanie należy objąć sankcją nieważności, a nie cały program.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sąd pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Mając na względzie przedmiot zaskarżonej uchwały, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Analizując w powyższym kontekście zasadność podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm prawa materialnego art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm. – dalej zwanej: "ustawa o ochronie zwierząt"). Trafnie bowiem odwołał się do jej reguł, jak również właściwie wykorzystał poszczególne jej dyrektywy, przez co prawidłowo zrekonstruował treść norm zawartych we wskazanych wyżej przepisach ustawy o ochronie zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program powinien ustalać wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy, które obejmują m.in. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (art. 11a ust. 2 pkt 7) oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8). Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Istotne znaczenie ma przy tym okoliczność, że ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie wypełnianią dyspozycji powyższych przepisów regulacje zawarte w ust. 6 i 7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy D. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] (zwanego dalej "Programem"), zgodnie z którymi: "Zwierzęta gospodarskie, które zostały znalezione i nie można ustalić właściciela oraz zwierzęta, nad którymi właściciel lub opiekun się znęca, mogą być odebrane na podstawie decyzji wójta i umieszczone w innym miejscu. Wskazanie takiego miejsca odbywać się będzie każdorazowo, po przeprowadzeniu oględzin przez pracowników Urzędu Gminy, konsultacji z Powiatowym Lekarzem Weterynarii oraz wyrażonej na piśmie zgody właściciela nowego miejsca przebywania zwierząt.(...)", a także "W ramach podpisanej umowy z lekarzem weterynarii, w przypadku zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt na drogach będących własnością Gminy, w wyniku którego zwierzę zostaje potrącone i jest ranne zapewniona zostanie opieka weterynaryjna. Gmina będzie współpracować w tym zakresie z podmiotami, z którymi zawarte ma umowy. Podobnie w ramach podpisanej umowy, w przypadku zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt domowych na drogach będących własnością Gminy, w wyniku którego potrącone zwierzę utraciło życie - zlecone zostanie odpowiedniemu podmiotowi bezzwłoczne zorganizowanie zbiórki, transport oraz unieszkodliwianie odpadów zwierzęcych". Z treści powyższych postanowień "Programu" nie wynika, które konkretnie gospodarstwo rolne będzie zapewniało miejsce dla zwierząt gospodarskich oraz, który konkretnie podmiot (lekarz weterynarii) obowiązany będzie do wykonywania zadań określonych w ustawie. Wskazane braki godzą w ratio legis ustawy o ochronie zwierząt. Rada, aby spełnić wymogi określone w art. 11a ust. 2 pkt 7 i 8 powinna bowiem wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujące ustawowe nakazy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego nastąpi każdorazowo, zaś podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dopiero w drodze umów zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy.

Wbrew stanowisku skarżącej, wskazanie w uchwale konkretnych podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań ustawowych spełnia ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast określić gospodarstwo rolne, które zapewnienia miejsce zwierzętom gospodarskim, a w przypadku zdarzenia drogowego przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia mu opieki.

Nie zasługuje nadto na uwzględnienie stanowisko skarżącej, iż powtórzenie w tekście uchwały przepisu ustawowego nie powoduje nieważności uchwały. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Biorąc pod uwagę powyższe wadliwości, Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o stwierdzeniu nieważności powyższej uchwały w całości, gdyż postanowienia programu co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania winny być kompleksowe i spójne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.