Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 6 maja 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania B. W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z 14 marca 2022 r. znak: [...], którą odmówiono wyżej wymienionej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] marca 2022 roku znak: [...] odmówił B. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem E. W..

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 1 została przez Skarżącą spełniona tj. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia i sprawuję opiekę nad niepełnosprawnym synem i co do spełnienia tej przesłanki ustawowej organ nie ma wątpliwości, co zostało potwierdzone podczas wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 10 marca 2022 r.

Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ podał, że osoba sprawująca opiekę tj. Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury oraz dlatego, że niepełnosprawność syna powstała pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, po zaprzestaniu pobierania nauki.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w/w ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jest to przesłanka negatywna nabycia świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z katalogu wykluczeń w sprawie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem ustawodawca według organu I instancji ustanowił zasadę rozłączności pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego i posiadania uprawnień do innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego, czyli w przypadku Skarżącej, przyznania w drodze decyzji ostatecznej świadczenia emerytalnego z ZUS. Organ I instancji zwrócił uwagę wprawdzie, że Skarżąca w dniu 26 stycznia 2022 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wypłaty emerytury, ale jak podkreślił Organ, prawo do świadczenia emerytalnego jest nadal ustalone. Organ I instancji powołując się na art. 27 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że przepis ten nie dotyczy zbiegu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do ustalonej emerytury, zatem nie mógł zastosować interpretacji rozszerzającej i uznać uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego po wstrzymaniu wypłaty emerytury na wniosek Skarżącej. Organ uznał, że literalne brzmienie zarówno art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a jak i art. 27 ust. 5 uśr, w przypadku posiadania przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, ustalonego prawa do emerytury wyklucza możliwość korzystania z pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie B. W. nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust.1b ustawy. Zdaniem organu treść powołanego przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13, gdzie stwierdzono, iż art. 17 ust.1b ustawy w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji zobowiązują organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału. W konsekwencji, w ocenie SKO, niedopuszczalne staje się wydanie decyzji na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją RP.

Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie jest natomiast oczywista kwestia zakresu świadczonej opieki przez Skarżącą. Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia istotnych okoliczności w sprawie. Według SKO kwestia zakresu i charakteru świadczonej opieki wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na korzystanie przez syna Skarżącej z zajęć poza miejscem mieszkania – co drugi dzień, jak wynika z wywiadu środowiskowego.

Kolegium zaleciło organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie zakresu opieki sprawowanej nad E. W., dokonał dogłębnej i wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy w szczególności – co jest bardzo istotne – dokładnego zakresu pomocy i opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna (w jakich czynnościach dnia codziennego jest samodzielna, a w jakich sobie nie radzi) z uwzględnieniem korzystania z warsztatów terapii zajęciowej.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. W., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie wniosku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego na syna E. W.. Podniosła, że syn uległ wypadkowi w 2008 roku, obecnie ma przyznany znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca podkreśliła również, że od 4 czerwca 2022 r. jeździ codziennie na Warsztaty Terapii Zajęciowej w D., które odbywają się od godz. 9 do 15. Ze względu na brak jednej ręki, jak napisała skarżąca, syn potrzebuje pomocy w obowiązkach domowych takich jak mycie, golenie, szykowanie posiłków czy ubieranie. Skarżąca wskazała również, że od 1 marca 2022 r. zrezygnowała z emerytury, gdyż jej świadczenie było niskie i nie wystarczało na bieżące opłaty i życie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10 lipca 2014 r., II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z 5 września 2013 r., II SA/Wr 349/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Należy zauważyć, iż przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczy, w których mieści się przeprowadzenie dowodów. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu( por. wyrok NSA z 19 września 2017 roku, I OSK 517/17). Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwie uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 §1 kpa, lecz także niezastosowania art. 136 § 2 - 4 kpa – nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Należy wskazać, iż organ odwoławczy uznał, iż postępowanie przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, według SKO zgromadzony materiał dowodowy nie wyjaśnił istotnych okoliczności w sprawie.tj. kwestia zakresu i charakteru świadczonej opieki według organu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego..

Należy podnieść, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w tej sprawie i według organu przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 1 została przez Skarżącą spełniona, tj. nie podejmuje Ona zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem i co do spełnienia tej przesłanki ustawowej organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości. Sprawowanie opieki nad synem zostało potwierdzone w trakcie wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 10 marca 2022 r.

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 10.03.2022 r. wywiad środowiskowy podczas którego ustalił, że Skarżąca sprawuje opiekę nad synem. Gotuje mu obiady, szykuje śniadania, kolacje, zajmuje jej to ok. 4 godzin. Pomaga w ubieraniu, rozbieraniu się, zajmuje jej to około 20 minut. Kąpie syna, pomaga mu się ogolić, zajmuje jej to około 1 godzinę. Sprząta mu pokój. Pracownik socjalny ustalił też, ze syn Skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności stopnia znacznego. Nie ma lewej ręki. Co drugi dzień jeździ do szkoły tj. warsztaty terapii zajęciowej w D.. Na warsztaty jeździ busem, który odbiera go sprzed domu i odwozi do domu. W oparciu o powyższe ustalenia przeprowadzający wywiad pracownik socjalny we wnioskach stwierdził m. in., że Skarżąca opiekuje się synem co też w swych ustaleniach faktycznych przyjął organ I instancji. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 21.02.2011 r. wynika, że syn Skarżącej posiada stopień niepełnosprawności znaczny i zachodzi konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 wskazań) i konieczność korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Należy zauważyć, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a przyznanie tego świadczenia uwarunkowane jest spełnieniem wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jedną z takich okoliczności jest aby osoba nad, którą sprawowana jest opieka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w przypadku takiego orzeczenia ustawodawca nie ustanowił żadnych dodatkowych warunków dotyczących dalszych wskazań.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie, bez pomocy innych osób, podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Podkreślić należy, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tak więc dokonywanie oceny możliwości i zakresu pomocy jakiej potrzebuje osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym pozostają w sprzeczności z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Należy podkreślić, że Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ Skarżąca czyli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury oraz dlatego, że niepełnosprawność syna powstała pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, po zaprzestaniu pobierania opieki. Co prawda, Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało - z czym Sąd w pełni się zgadza - że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Niemniej jednak, SKO nie odniosło się merytorycznie do argumentu Organu I instancji odnośnie ustalonego na rzecz Skarżącej prawa do emerytury.

Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu.

Organ nie może uchylać decyzji w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.